政府與社會資本合作模式(PPP)是政府與社會攜手開展基礎設施建設、提供公共服務的一種治理創(chuàng)新。歐美的政府與社會資本合作模式主要有兩種:一種是BOT(建造—運營—移交)模式,引入私人資本建設基礎設施、提供公共服務,由消費者支付費用,解決政府資金短缺問題;另一種是PFI(私人融資計劃)模式,政府招標私人資本建設基礎設施、提供公共服務,由政府用公共支出買單,重在提高政府支出效率。近年來,政府與社會資本合作模式在我國得到廣泛應用。但隨著其深入發(fā)展,外來理論已經(jīng)越來越難以解釋和指導我國的生動實踐,西方傳統(tǒng)模式在我國出現(xiàn)了水土不服。為解決這一問題,我國對政府與社會資本合作模式進行了復合創(chuàng)新,實現(xiàn)了對西方模式的超越。

實現(xiàn)了實施對象的超越。基礎設施以及相關公共服務可分為三類:一是經(jīng)濟型,如道路交通、市政工程等;二是社會型,如養(yǎng)老、教育、文化等;三是環(huán)境型,如污染治理、生態(tài)建設等。西方的政府與社會資本合作模式通常以單個項目為主:BOT模式多見于消費者付費的經(jīng)濟型項目,PFI模式多見于政府付費或補貼的社會型和環(huán)境型項目。與之相比,我國的政府與社會資本合作通常是涉及多個領域的綜合項目,如特色小鎮(zhèn)建設就是經(jīng)濟型項目和社會型項目的結合。即使是以某一方面為主導的項目,也常與其他基礎設施和公共服務捆綁起來開展。例如,北京一些地鐵站在建設中將傳統(tǒng)的交通建設與棚戶區(qū)改造有機結合,既優(yōu)化了周邊環(huán)境,又實現(xiàn)了軌道交通、機動車交通和人行交通的合理配置。我國的政府與社會資本合作模式的優(yōu)點在于可以避免社會資本過多關注經(jīng)濟型項目、忽視社會型和環(huán)境型項目;相關的項目評估也已逐步超越單純的經(jīng)濟考量,要求充分考慮社會影響和環(huán)境影響,體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。

實現(xiàn)了實施主體的超越。在西方模式中,社會資本通常是以單一主體的形式與政府開展合作。而我國參與合作的社會資本常以聯(lián)合體形式出現(xiàn)。其中,有的是跨行業(yè)跨部門聯(lián)合,比如園區(qū)項目通常包含市政建設、環(huán)境保護、文教旅游等多個部門;有的是供應鏈上下游聯(lián)合,比如一些有較強市場競爭力的項目常常包括金融、規(guī)劃、建設、運營等企業(yè);也有的是不同所有制之間的聯(lián)合。這種采用聯(lián)合體形式、組建大PPP項目公司的方式,具有重要的治理創(chuàng)新意義。經(jīng)過正確引導,將可能發(fā)展出介于政府和市場之間的、具有創(chuàng)新意義的混合經(jīng)濟組織,為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展注入更多活力。

正在實現(xiàn)實施過程的超越。政府與社會資本合作項目的最終績效不僅體現(xiàn)在融資和建設環(huán)節(jié),而且體現(xiàn)在運營維護環(huán)節(jié)。相應地,社會資本參與項目的長期競爭力更多來自于其在運營維護方面的管理能力和技術水平。當前,我國參與合作實踐的社會資本大多是建造或制造企業(yè),建設施工能力強,但運營維護能力較弱。隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進,未來基礎設施建設“硬件”項目將逐步減少,服務運營“軟件”項目將成為主導。這對許多以建設施工見長的企業(yè)提出了加強服務運營能力的轉型要求。可以預見,經(jīng)過PPP項目的磨煉與考驗,這些中國企業(yè)將會實現(xiàn)建造業(yè)運營化、制造業(yè)服務化轉型,實現(xiàn)由“中國建造”“中國制造”向“中國運營”“中國服務”拓展,進而形成新的國際競爭力。

(作者為同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長、教授)