作者：范恒山

推動(dòng)長三角一體化發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)集聚度、區(qū)域連接性和政策協(xié)同效率，對(duì)引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系意義重大。2019年，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，對(duì)一體化背景下打造長三角世界級(jí)城市群作出了重要部署。長江三角洲是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，如何真正成為全國發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長極，如何打造全國高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)，關(guān)鍵就在于一體化，重點(diǎn)就在于高水平打造長三角世界級(jí)城市群。我們要站在全局和戰(zhàn)略的高度，充分發(fā)揮其在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的影響力和帶動(dòng)力，增強(qiáng)長三角地區(qū)創(chuàng)新能力和競爭能力。

城市群是城市最高層次的空間組織形式，而世界級(jí)城市群則是城市群的頂級(jí)形態(tài)。一般來說，成熟的世界級(jí)城市群必須具備一些基本條件，包括人口的規(guī)模、城市的數(shù)量與等級(jí)、城市間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)，以及在國家或區(qū)域中的相關(guān)地位等。因此，世界級(jí)城市群的形成固然擺脫不了自然演進(jìn)的痕跡，但主要是規(guī)劃建設(shè)的結(jié)果。也因?yàn)槿绱耍澜缂?jí)城市群展現(xiàn)的不僅僅是物理形態(tài)，還有獨(dú)特的品質(zhì)狀況和精神風(fēng)貌。世界級(jí)城市群不僅是以特大城市為核心的若干數(shù)量的大中小城市的有機(jī)連接與能動(dòng)耦合，而且是世界級(jí)的發(fā)展高地、創(chuàng)新高地，是充滿活力和能量的重要經(jīng)濟(jì)增長極。

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，加強(qiáng)都市圈合作互動(dòng)，高水平打造長三角世界級(jí)城市群。在一體化推進(jìn)中提出這一建設(shè)任務(wù)，固然體現(xiàn)了與以往規(guī)劃思路的承接與聯(lián)系，但更多地反映了新環(huán)境新使命的特點(diǎn)和要求：其一，世界級(jí)城市群建設(shè)是在一體化背景下進(jìn)行的，一體化是必要的前提，也是有效的手段。其二，世界級(jí)城市群建設(shè)體現(xiàn)了與一體化發(fā)展同樣的目標(biāo)要求，即引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展、打造國家發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長極。而從某種程度上說，長三角世界級(jí)城市群既是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的支撐，也是體現(xiàn)這一目標(biāo)要求的代表。其三，作為能量極大、建設(shè)難度很高的頂尖層級(jí)的城市空間組織形態(tài)，世界級(jí)城市群的打造與建成集中體現(xiàn)了一體化的水平和成就，是衡量長三角區(qū)域一體化發(fā)展成敗的一個(gè)重要標(biāo)志。有鑒于此，推進(jìn)一體化，應(yīng)當(dāng)高度重視并全力打造長三角世界級(jí)城市群。

比較而言，長三角世界級(jí)城市群建設(shè)有一些特有的情況，比如，區(qū)內(nèi)城市密集、同城化基礎(chǔ)良好，但發(fā)展很不平衡，包含著較大范圍的農(nóng)村，大城市對(duì)中小城市、城市對(duì)農(nóng)村的虹吸效應(yīng)高于輻射效應(yīng)等。因此，長三角世界級(jí)城市群建設(shè)既要遵循一般規(guī)律，充分借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)與成功做法，又要從實(shí)際出發(fā)，緊扣核心要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，走一條具有自身特色的創(chuàng)新發(fā)展之路。從這一認(rèn)識(shí)出發(fā)，打造長三角世界級(jí)城市群，除了做好統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)內(nèi)暢外通的交通基礎(chǔ)設(shè)施等通用事項(xiàng)外，就城市本身而言，需要著力解決五個(gè)方面的問題：

第一，完善規(guī)模結(jié)構(gòu)。長三角地區(qū)直轄市、副省級(jí)市、縣級(jí)市和建制鎮(zhèn)等一應(yīng)俱全，分布密度大大高于全國平均水平，這個(gè)特點(diǎn)從世界范圍看也是比較突出的。但存在兩個(gè)明顯問題：一是分布結(jié)構(gòu)不夠均衡，二是城市規(guī)模不盡合理。應(yīng)基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，借助一體化，以加快發(fā)展中小城市為主攻方向，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)和規(guī)模。在路徑上可以雙向推進(jìn)，一方面，依托城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制，加快農(nóng)村人口到中小城市落戶步伐；另一方面，通過功能分解，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)由特大城市主城區(qū)向周邊中小城市疏散轉(zhuǎn)移。通過努力，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)在城市群形態(tài)下的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，優(yōu)化功能布局。多年來，長三角各城市基本上都形成了“大而全”“小而全”的功能體系，這有利于開展綜合服務(wù)和應(yīng)急處置，但也導(dǎo)致許多城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類似、主體功能雷同。打造長三角世界級(jí)城市群，必須著力解決大中小城市結(jié)構(gòu)相似、功能重疊的問題，優(yōu)化功能布局。一是應(yīng)基于比較優(yōu)勢和發(fā)展?jié)撃埽ㄟ^一體行動(dòng)推動(dòng)城市功能重構(gòu)，促進(jìn)有關(guān)功能向適宜城市集聚，借此強(qiáng)化各自的功能特色。二是按照主、輔配套與分工組合的原則，處理特大城市、中心城市與其他城市的功能設(shè)置，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，并以此對(duì)不適宜的功能進(jìn)行定向疏解。三是通過承接或增強(qiáng)等途徑，強(qiáng)化大城市與周邊中小城市的功能配套，使這些中小城市逐漸發(fā)展成為大城市的衛(wèi)星城。

第三，強(qiáng)化引領(lǐng)帶動(dòng)。城市群發(fā)展的質(zhì)量與效能，在很大程度上取決于核心城市的引領(lǐng)帶動(dòng)。《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了上海在長三角一體化發(fā)展和都市圈建設(shè)中的龍頭作用，上海應(yīng)切實(shí)履行好這個(gè)職責(zé)。其一，堅(jiān)持示范作用與輻射作用結(jié)合。要站在全域角度，帶頭破除一切阻礙資源要素自由流動(dòng)的藩籬，推動(dòng)建立有利于一體化發(fā)展的法律法規(guī)與體制機(jī)制。要率先推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域一體化試驗(yàn)，切實(shí)推動(dòng)相關(guān)示范區(qū)建設(shè)。要自覺強(qiáng)化創(chuàng)新策源能力建設(shè)，提升參與全球資源配置和競爭的能力，結(jié)合重點(diǎn)領(lǐng)域的一體化建設(shè)，通過合作共建、對(duì)口幫扶等手段，支持相對(duì)落后地區(qū)加快高質(zhì)量發(fā)展。其二，堅(jiān)持“強(qiáng)中心”與“去中心”并舉。一方面，按照功能優(yōu)化的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新“五個(gè)中心”建設(shè)，努力占領(lǐng)全球制高點(diǎn)；另一方面，加快疏解一般制造業(yè)等非大都市核心功能，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等向長三角其他適宜地區(qū)轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，結(jié)合其他中心城市功能疏解，著眼于優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、形成配套體系、支持落后地區(qū)發(fā)展等，打造一批功能疏解承載地。

第四，推動(dòng)圈帶協(xié)同。世界級(jí)城市群的基礎(chǔ)是都市圈毗鄰和城市帶連接，而推動(dòng)圈帶協(xié)同聯(lián)動(dòng)則是打造世界級(jí)城市群的關(guān)鍵舉措。對(duì)于長三角區(qū)域來說，一是進(jìn)一步優(yōu)化圈帶格局，充分考慮區(qū)域整體要求和現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，遵循客觀規(guī)律要求，加快打造大上海都市圈，做強(qiáng)南京都市圈，提升皖江城市帶等。二是大力促進(jìn)圈帶聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)都市圈或城市帶對(duì)內(nèi)功能互補(bǔ)、對(duì)外開放合作。三是有序推動(dòng)圈帶一體發(fā)展。原則上，應(yīng)按由內(nèi)而外、由近而遠(yuǎn)的路徑推動(dòng)都市圈、城市帶同城化建設(shè)，但也可以基于區(qū)域一體化要求，通過適宜的機(jī)制，由易到難推動(dòng)各圈帶中心城市間有關(guān)重要領(lǐng)域的制度銜接與公共服務(wù)、社會(huì)福利共享，加快推進(jìn)城市一體化進(jìn)程。

第五，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。從打造長三角世界級(jí)城市群的角度看，要特別注重以下幾點(diǎn)：一是統(tǒng)籌制定規(guī)劃。從城市或城市群發(fā)展整體出發(fā)，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等重大事項(xiàng)布局，在規(guī)劃層面率先打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并在內(nèi)容上體現(xiàn)農(nóng)村與城市的協(xié)同互補(bǔ)。二是推進(jìn)制度對(duì)接。要從實(shí)際操作層面全面消除二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)城鄉(xiāng)管理的一體化。尤其是要大力推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素的自由平等交換，加快形成保障農(nóng)民與市民同等發(fā)展機(jī)會(huì)和均等享受基本公共服務(wù)權(quán)利的制度體系。三是強(qiáng)化雙向交融。通過推進(jìn)農(nóng)村相關(guān)改革，促進(jìn)城市優(yōu)勢生產(chǎn)資源進(jìn)入農(nóng)村，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合及技術(shù)水平、經(jīng)營方式創(chuàng)新；通過推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。