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改革開放40年親歷者講述立法故事
今年是改革開放40周年。40年來,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,我國沿著“一體兩翼”的正確道路砥礪前行——“一體”就是建設(shè)中國特色社會主義,“兩翼”就是“改革開放”(動力)和“民主法治”(保障),二者相伴而行,相輔相成,相得益彰。
立法是依法治國的前提。短短40年,我國立法工作取得重大成就。截至2018年11月,我國已有一部憲法(包括五個憲法修正案),現(xiàn)行有效的法律269部、行政法規(guī)755部、地方性法規(guī)1.2萬多部,中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善。
日前,十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇、十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生、十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽、全國人大常委會法制工作委員會原副主任張春生等4位改革開放重要過程的親歷者,在人民大會堂分享了他們的立法故事。
●十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽
突破“民告官” 從2000余干部辭職說起
立法與改革,是改革開放40年來立法工作當(dāng)中的一條主線。喬曉陽提出,立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會關(guān)系上升為法,把社會關(guān)系用法的形式固定下來,追求的是穩(wěn)定性。所以立法的特點是“定”。改革恰恰是對原來定下的、但不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的制度、做法進行改變。所以改革的特點是“變”。過去40年,立法和改革的關(guān)系經(jīng)歷了“先改革后立法”、“邊改革邊立法”,到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個階段。
改革開放初期立法要“既好看又好吃”
“既好看又好吃”,是喬曉陽對改革開放初期立法目標(biāo)的歸納總結(jié)。
他解釋說,“好看”,就是這部法律在肯定現(xiàn)成經(jīng)驗的同時,還要體現(xiàn)改革方向,要有時代性;“好吃”,就是能下得去嘴,把法律的規(guī)定落到實處,不能不顧實際遷就形式和理論上的完美??偠灾⒎ㄒ逊傻姆€(wěn)定性、可行性、前瞻性結(jié)合起來。
喬曉陽以《行政訴訟法》舉例說,這部法律是在改革開放早期的1989年制定的,剛出臺時,一些專家學(xué)者不滿意,批評它受案范圍太窄,一是限制在行政機關(guān)的“具體行政行為”才可以告,二是限制在侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)才可以告。但喬曉陽認為,當(dāng)時能夠突破“民告官”就是一件了不起的事情。
“了不起”體現(xiàn)在哪里?喬曉陽舉了一個典型的例子。1983年,全國人大常委會在制定《海上交通安全法》時,擬明確受處罰的當(dāng)事人可以起訴交通部門?!耙尳煌ú块T當(dāng)被告,那可翻天了,要幾位委員長出來談話,做交通部門領(lǐng)導(dǎo)的工作,還做不通,反映當(dāng)時人們對‘民告官’很抵觸、很不習(xí)慣?!?/p>
喬曉陽介紹,全國人大常委會法工委的立法大事記記錄,因為《行政訴訟法》的制定,某市有2000多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體辭職,“說沒法干了,過去無法我有法,現(xiàn)在有法我沒辦法了”,這是當(dāng)時的歷史條件。
立法決策要引領(lǐng)和推動改革決策
“如果把現(xiàn)在的法律匯編和上世紀八九十年代的法律匯編比較一下,那分量是大不一樣了,現(xiàn)在是更厚了、更重了?!眴虝躁栒f,經(jīng)過40年的努力,中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并且不斷地完善,我國經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)各個方面都實現(xiàn)了有法可依,立法的內(nèi)容越來越具體,也越來越全面。
“法律數(shù)量增加了,條文更全面、詳盡了,帶來的問題是什么呢?就是幾乎每一項重大改革都涉及與現(xiàn)行法律規(guī)定的關(guān)系?!眴虝躁柵e例稱,2013年十八屆三中全會決定推出一系列改革舉措,經(jīng)法工委研究梳理,改革領(lǐng)域涉及現(xiàn)行法律139件,需要制定修改和廢止立法項目76件。
同樣是在十八屆三中全會上,習(xí)近平總書記指出:“這次全會提出的許多改革措施涉及現(xiàn)行法律規(guī)定,凡屬重大改革要于法有據(jù),需要修改法律的可以先修改法律,先立后破、有序進行。有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)的,要按法律程序進行。”
喬曉陽說,這段話雖然是針對實施改革措施講的,同時也是對立法工作提出的要求,對于處理好立法與改革關(guān)系具有重要指導(dǎo)意義。在當(dāng)前全面改革開放和全面依法治國同時推進的新形勢下,立法與改革的關(guān)系又有了新的時代特點,就是立法要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用。
要發(fā)揮好這個作用,關(guān)鍵就是實現(xiàn)立法與改革決策相銜接,立法要適應(yīng)改革需要,服務(wù)于改革。
喬曉陽列舉了十二屆全國人大及其常委會的幾種做法。第一,黨中央作出的改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的,趕緊修改法律適應(yīng)改革需要。第二,有些改革決策需要法律授權(quán)的,法律要趕快予以授權(quán),立法要為“先立后破、有序進行”積極服務(wù)。第三,有些改革決策需要通過立法進一步完善。第四,立法要為改革決策預(yù)留空間。
●十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇
“文革”后法制開局:3個多月制定7部法律
40年前,黨的十一屆三中全會開啟了改革開放新時期。十一屆三中全會提出,為保障人民民主,必須加強社會主義法制,“從現(xiàn)在起,應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來”。
楊景宇介紹,按照全會要求,五屆全國人大常委會第六次會議同意中共中央意見,采取了一項重大的組織措施,就是決定設(shè)立法制委員會,協(xié)助常委會加強法制工作。當(dāng)時的法制委員會由80人組成,彭真任主任,是一個具有代表性和權(quán)威性的立法工作機構(gòu),規(guī)模之大、規(guī)格之高前所未有。
隨后我國加快立法,3個多月里制定了7部法律。
確定虛實結(jié)合的工作作風(fēng)
“法委成立后,干什么?怎么干?”楊景宇回憶,“怎么干?”最初遇到兩個問題:它是虛的(安排性的)還是實的(真抓實干)?法委先務(wù)虛再務(wù)實,還是加快立法步伐?
就第一個問題,彭真找了華國鋒、鄧小平、葉劍英請示如何工作。華國鋒說:是實的嘛!鄧小平說:當(dāng)然是實的,你要找什么人就找什么人,要找哪個部門就找哪個部門。葉劍英說:法制工作就委托你來管,你認為該怎么辦就怎么辦。
就第二個問題,在一次法委全體會議上,有的委員建議法委先要務(wù)虛,先把大是大非搞清楚,才好務(wù)實。楊景宇解釋,當(dāng)時實際上牽涉到如何總結(jié)“文革”教訓(xùn),如何評價毛澤東和毛澤東思想。會上,有委員不贊成這種意見,反問:法委是不是清談的“茶館”?就此,彭真明確提出:現(xiàn)在立法任務(wù)緊迫,我們還是趕快把工作抓起來,在制定法律過程中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。
明確這兩個問題的同時,法委一成立,彭真當(dāng)即委托王漢斌抓緊調(diào)干部,組織“苦力”工作班子。
恢復(fù)受破壞的人民代表大會制度
“干什么?開始考慮要搞的法律比較多?!睏罹坝罨貞?,當(dāng)時,彭真主持研究,確定還是先抓條件比較成熟的、急需的七部法律,其中國家機構(gòu)的基本法律有四部,即:選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法。
這四部法律都是以1954年人民代表大會制度正式建立時制定的原有法律為基礎(chǔ),總結(jié)20多年來正反兩方面的經(jīng)驗,根據(jù)黨的十一屆三中全會精神,著眼恢復(fù)受到“文革”嚴重破壞的人民代表大會制度并適應(yīng)新形勢、新要求對其加以完善,而重新修訂的。
第五和第六部法律,是刑法和刑事訴訟法。楊景宇介紹,這是兩部法典化的基本法律,起草工作原來就有一定的基礎(chǔ)。刑法草案1957年就有了第22稿,并曾提交一屆全國人大第四次會議征求意見并授權(quán)全國人大常委會審議修改;1963年又有了第33稿,曾經(jīng)中央書記處、政治局常委和毛主席原則審閱過。當(dāng)時提出的刑法草案就是以第33稿為基礎(chǔ),總結(jié)實踐經(jīng)驗,根據(jù)新情況、新問題而擬訂的。
開啟現(xiàn)代化企業(yè)制度
編輯:李敏杰
關(guān)鍵詞:立法 法律 改革 制定