在各種利好政策刺激下,我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)近年來實現(xiàn)了長足發(fā)展,在金融危機爆發(fā)之后表現(xiàn)出明顯高于國民經(jīng)濟和工業(yè)的平均增速。但是,部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)存在發(fā)展低端化、粗放化問題,一些地區(qū)大力發(fā)展所謂的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)并不代表高技術、高收益,以傳統(tǒng)的技術、工藝和組織方式承接新興產(chǎn)業(yè)中的加工組裝環(huán)節(jié),是很多技術、人才等高端要素相對不足的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)普遍采用的方式。同時,產(chǎn)業(yè)政策對新興產(chǎn)業(yè)的促進作用開始減弱,一些曾經(jīng)有效的調(diào)控手段和措施隨著發(fā)展環(huán)境的變化反而成為影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙,產(chǎn)業(yè)政策在促進“做強”上的效果遠低于“做大”。面臨新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的機遇和挑戰(zhàn),在我國進入工業(yè)化后期和中高速增長新常態(tài)的背景下,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導向有待調(diào)整和優(yōu)化。

項目導向產(chǎn)業(yè)政策存在弊端

改革開放以來,我國新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展受政府的產(chǎn)業(yè)選擇政策影響,且以重點項目建設為導向。無論是全國還是地方都極少有自然發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè),政府至少在其中某個階段對產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予了強有力的政策支持。雖然在不同時期,產(chǎn)業(yè)選擇的標準和方向有所不同,但在大多數(shù)情況下,產(chǎn)業(yè)選擇基準并不嚴謹和科學,通常是將市場容量大和生產(chǎn)率上升快作為新興產(chǎn)業(yè)選擇的標準,并根據(jù)產(chǎn)業(yè)選擇的結果進行集中和密集的政策扶持。這樣的選擇方式至少存在兩個問題:第一,選擇基準過于簡單,這雖然降低了政策制定的難度,但并沒有全面考慮不同產(chǎn)業(yè)在促進技術進步、帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高環(huán)境友好程度方面的區(qū)別,即便就是考察市場容量和生產(chǎn)效率,也需要與國外和其他地區(qū)作比較,簡單選擇能夠在短期內(nèi)迅速形成新的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能,但長期可能造成資源浪費甚至導致產(chǎn)能過剩;第二,即便產(chǎn)業(yè)選擇準確,但市場前景看好且生產(chǎn)效率提升快的產(chǎn)業(yè)本身就被投資看好,并不需要政府的專門支持,產(chǎn)業(yè)政策應當集中于更具前瞻性和關聯(lián)性的新興產(chǎn)業(yè),而不是偏好于已經(jīng)處于市場成熟階段的產(chǎn)業(yè)。在所謂“產(chǎn)業(yè)選擇”的指導下,對重點產(chǎn)業(yè)的扶持通常通過產(chǎn)業(yè)項目來完成。設立項目的初衷是促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,政府期望通過干預手段帶動產(chǎn)業(yè)結構向預先設定的方向發(fā)展,形成新的支柱產(chǎn)業(yè),但實際結果往往事與愿違。首先,項目導向的產(chǎn)業(yè)政策實際上是獎勵贏家,大多數(shù)項目(特別是重大項目)的受益者是壟斷企業(yè)、大型企業(yè)和國有企業(yè),而最需要得到政策扶持的初創(chuàng)企業(yè)、中小微企業(yè)能夠從中獲得的收益和發(fā)展機遇較為有限。其次,過度重視具體項目的開展,可能在一定程度上惡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。在一些極端情況下,地方政府和主管部門為了保障重大項目的實施,開設專門“綠燈”,修訂已有的規(guī)章制度,其中不乏違背市場規(guī)律的做法。

由項目導向向能力導向的調(diào)整

在市場體制完備的情況下,應當由市場來主導產(chǎn)業(yè)選擇,產(chǎn)業(yè)政策應當是讓有技術和有市場潛力的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展起來,而非獎勵已經(jīng)有突出市場表現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。雖然重大項目在帶動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上確實起到了催化和加速的作用,但隨著發(fā)展階段和環(huán)境的改變,項目導向產(chǎn)業(yè)政策的弊端逐漸顯現(xiàn),需要調(diào)整戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策制定和實施的導向,逐步減少依靠大項目、大工程實現(xiàn)突破和發(fā)展,轉(zhuǎn)而營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境,通過市場機制遴選具有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀的企業(yè),淘汰落后的產(chǎn)能和企業(yè),以發(fā)現(xiàn)和強化新興產(chǎn)業(yè)能力作為新的政策導向,達到形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心競爭力的目的。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力一方面來源于內(nèi)部的技術和管理,另一方面來自于對外部市場的適應,并且能力的形成和提高是一個動態(tài)過程。根據(jù)動態(tài)能力理論,要從政策著力點和制定實施方式兩個方面形成符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機理。一方面,產(chǎn)業(yè)政策著力點應當超越單純的市場能力培育或技術能力培育,實現(xiàn)市場——技術能力的互動循環(huán)。從全球新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展經(jīng)驗看,無論是單純注重技術領先還是單純注重市場領先的政策都難以取得最佳的效果。例如,在20世紀80年代中期至90年代,日本的半導體產(chǎn)業(yè)政策過度強調(diào)技術的重要性,具體表現(xiàn)為成立一系列的聯(lián)盟組織,啟動一系列國家研發(fā)計劃(項目),這不僅是日本政府和半導體企業(yè)對自身技術能力盲目自信的表現(xiàn),更是對技術領先就代表市場領先的錯誤判斷。而同期,更加注重技術與市場結合的韓國企業(yè)實現(xiàn)了對日本的趕超,到90年代末期,雖然技術研發(fā)能力依然落后于日本,但三星、LG等韓國企業(yè)在全球半導體市場占有率上已經(jīng)將日本企業(yè)遠遠拋在腦后。與日本半導體產(chǎn)業(yè)對應的,我國汽車產(chǎn)業(yè)則是過度注重市場增長,以至于在成為全球汽車產(chǎn)銷第一的同時并未真正意義上掌握產(chǎn)業(yè)核心技術,自然也沒有形成產(chǎn)業(yè)核心能力。因此,能力導向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策應當從技術和市場兩方面同時發(fā)力,使得新興產(chǎn)業(yè)和企業(yè)不僅能夠發(fā)現(xiàn)市場機遇,還具備滿足新市場需求的技術能力和技術研發(fā)成果轉(zhuǎn)化通道。另一方面,在政策的制定和實施中通過互動循環(huán)保持政策的可持續(xù)性。延續(xù)性差是我國以往產(chǎn)業(yè)政策存在的突出問題,這不僅受政策制定者任期行為的影響,也與政策本身與實際環(huán)境和產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展的真實需求存在偏差相關。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看,產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、機構和企業(yè)參與政策制定的愿望強烈,且存在參與并表達政策需求的通道。例如,在國內(nèi)享有盛名的德國“工業(yè)4.0”最初并非由德國政府設定,而是在德國工程院、弗勞恩霍夫協(xié)會、西門子公司等德國學術團體和產(chǎn)業(yè)界的建議和推動下形成,聯(lián)邦政府只是在計劃文稿已經(jīng)形成之后才將其提升為國家級戰(zhàn)略,并作為2010年頒布的《2020年高科技戰(zhàn)略》的重要支撐。我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的制定要立足于產(chǎn)業(yè)和企業(yè),通過參與和互動充分了解真實的政策需求,并將其作為政策制定的出發(fā)點和政策實施的立足點。

能力導向產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)點

與項目導向產(chǎn)業(yè)政策相比,能力導向產(chǎn)業(yè)政策以企業(yè)和產(chǎn)業(yè)對要素和市場環(huán)境的適應為基礎,以發(fā)現(xiàn)和強化產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的核心能力為關鍵,以政府與產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的互動為保障,更加符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。第一,能力導向產(chǎn)業(yè)政策較少依托于一旦實施就不可逆的大項目、大工程,因此具有更好的動態(tài)適應性,能夠促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在市場機制作用下通過能力培育不斷適應環(huán)境的變化。第二,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不僅擔負在轉(zhuǎn)型時期形成新經(jīng)濟增長點的重任,同時也是未來產(chǎn)業(yè)競爭力的重要來源,而新增長點的培育應主要通過市場機制實現(xiàn),能力導向的產(chǎn)業(yè)政策更關注于培育前瞻性的技術研發(fā)和市場開拓能力。第三,能力導向產(chǎn)業(yè)政策更加聚焦于生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)組織方式具有示范性,以及通過產(chǎn)業(yè)上下游關系帶動性強的產(chǎn)業(yè)部門和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),并促進核心能力從戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)擴散,因此政策具有更強的戰(zhàn)略性。第四,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)能力的培育和成長是無止境的,能力導向的產(chǎn)業(yè)政策不以某一項目結束為終止,能夠持續(xù)刺激戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)核心能力的形成,具有可持續(xù)的特點。第五,不同于項目導向產(chǎn)業(yè)政策以參與項目為邊界,具有很強的“獎勵贏家”的特征,能力導向產(chǎn)業(yè)政策更注重發(fā)展環(huán)境的構建,具有更強的互動性和參與性。