我國政府一直致力于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但與預(yù)期尚有距離。其中一個重要原因就是當(dāng)前農(nóng)村的土地承包方式，使得土地零散化、碎片化，直接制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、生產(chǎn)機(jī)械化、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一大瓶頸，必須努力破解。

專家預(yù)測，到2030年，我國城鎮(zhèn)化率接近70%，將有2.3億人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。在這種情況下，一方面要穩(wěn)定農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包的格局，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，防止農(nóng)業(yè)發(fā)生動蕩；另一方面又不能用小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的思維來指導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村土地政策，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民增加種地收入。

隨著近年來城鎮(zhèn)化的強(qiáng)力推進(jìn)，人們越來越清楚地認(rèn)識到一個淺顯的道理：進(jìn)城農(nóng)民絕不可能帶走農(nóng)村的承包土地，他們需要的是記住這份鄉(xiāng)愁，希望落戶城鎮(zhèn)能夠為他們提供較好的就業(yè)機(jī)會和生活條件；而留村的農(nóng)民也在現(xiàn)代潮流的激蕩下，絕不會滿足于在自己的“一畝三分地”上，“面朝黃土背朝天”，過著祖祖輩輩那種單調(diào)貧窮的農(nóng)耕生活。一個農(nóng)村農(nóng)業(yè)的變革時代，將在這種大背景下橫空出世，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化因之應(yīng)運而生。

做好新形勢下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，以更好地適應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，許多工作已經(jīng)擺在各級政府的面前，唯有擔(dān)當(dāng)，廣接地氣，才能探求好的方案。按照公正法治的原則，結(jié)合一些地方的實踐經(jīng)驗，可從以下幾方面著手。

由“法律規(guī)定”到“《條例》規(guī)范”。我國的土地管理法做出了土地承包使用權(quán)利的規(guī)定，“使用土地的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)”，土地承包法和物權(quán)法則明確了耕地的承包期為三十年。然而，當(dāng)承包人在無法履行土地承包使用的權(quán)利和義務(wù)時，現(xiàn)實中卻缺乏必要的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定。因此，有必要修訂完善土地管理法等法律條款，盡快制定出臺《土地流轉(zhuǎn)條例》，運用法律的手段，規(guī)范農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)行為，防止土地承包而不使用的情況發(fā)生。

由“三權(quán)分離”到“四權(quán)明晰”。為了有效推進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和使用，應(yīng)在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化成“四權(quán)”：所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，確立土地產(chǎn)權(quán)的主體及其權(quán)利范圍、責(zé)任和義務(wù)。成立類似于“土地銀行”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中介組織，專事經(jīng)營承包后需要流轉(zhuǎn)的分散土地的集中使用，明晰土地承包后的經(jīng)營使用權(quán)以及各方的利益分配，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)由國家、集體到個人的層級讓渡。通過在嚴(yán)格程序條件下的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，保持我國土地政策的連續(xù)性，并體現(xiàn)在土地承包使用問題上的公平公正。

由“單向流轉(zhuǎn)”到“雙向調(diào)節(jié)”。當(dāng)下的土地流轉(zhuǎn)，主要是承包戶的分散土地向大戶流轉(zhuǎn)，即小塊地流向大農(nóng)場，這是社會的一種進(jìn)步。但是還應(yīng)考慮到，城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)需要一定時間的培育和穩(wěn)固，在這個時期內(nèi)，受某些不可預(yù)測因素的影響，部分進(jìn)城農(nóng)民在特殊情況下仍有返回農(nóng)村的可能。故而，既要讓更多的農(nóng)民從土地中解放出來，心無旁騖進(jìn)城就業(yè)，不被農(nóng)村土地所固化，又要未雨綢繆，“防患于未然”，積極防范進(jìn)城農(nóng)民的失業(yè)風(fēng)險，規(guī)避返鄉(xiāng)農(nóng)民的用地矛盾。因此，建議建立土地使用權(quán)可由大戶向承包者逆向流轉(zhuǎn)的機(jī)制，讓進(jìn)城農(nóng)民吃下一顆定心丸。

由“權(quán)利主體”到“責(zé)任主體”。土地產(chǎn)權(quán)不能虛化，權(quán)利主體也是責(zé)任主體，承包、經(jīng)營和使用土地權(quán)利應(yīng)擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。如果承包戶只領(lǐng)補(bǔ)貼不種糧食，對種糧戶而言就是極大的不平等。因此，在修改土地承包法中，不僅要規(guī)定土地在承包期限內(nèi)必須正常使用，還要對承包地撂荒和擅自改變土地用途等問題，提出嚴(yán)格的防范措施和懲戒辦法，切實加強(qiáng)監(jiān)督，追究法律責(zé)任。通過法律的調(diào)節(jié)方式，維護(hù)社會的公平正義，促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)。

（作者系江西省政協(xié)副主席、民盟江西省主委、江西省社會主義學(xué)院院長）