作者：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院博士后 劉雅媛，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)講席教授、長(zhǎng)三角與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng) 張學(xué)良

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的印發(fā)，標(biāo)志著一體化戰(zhàn)略正式進(jìn)入實(shí)施階段。實(shí)踐證明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要考慮歷史的維度、符合當(dāng)前的需求，也要順應(yīng)未來(lái)的趨勢(shì)并具備國(guó)際視野。

回望長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革試驗(yàn)的歷程可以發(fā)現(xiàn)，一體化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要關(guān)注四對(duì)關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)機(jī)制層面的集聚與擴(kuò)散關(guān)系、空間格局層面的中心與外圍關(guān)系、資源配置層面的市場(chǎng)與政府關(guān)系、區(qū)域協(xié)同層面的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。

集聚與擴(kuò)散

上海的崛起與長(zhǎng)三角城市群的形成，有賴(lài)于集聚與擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。

長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是歷史長(zhǎng)時(shí)段積累的結(jié)果。唐宋經(jīng)濟(jì)變革與人口遷移使中國(guó)經(jīng)濟(jì)重心從黃河流域向長(zhǎng)江流域轉(zhuǎn)移，江南成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。明清時(shí)期，商品經(jīng)濟(jì)的繁榮進(jìn)一步帶來(lái)城鎮(zhèn)化水平的提高。

近代以來(lái)，上海與長(zhǎng)三角各地的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的商品交換，更重要的在于形成了人口、資金、產(chǎn)業(yè)的集聚與地域分工，上海、無(wú)錫、南通、常州等崛起為新興工業(yè)城市。至1935年，地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到33%，經(jīng)濟(jì)區(qū)意義上的長(zhǎng)三角初步形成。

改革開(kāi)放以來(lái)，地區(qū)資源、要素進(jìn)一步向上海等中心城市集聚，并為形成城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了條件。2019年，區(qū)域常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%。預(yù)計(jì)到2025年，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展將取得更大的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。其中，常住人口城鎮(zhèn)化率會(huì)達(dá)到70%。這需要中心城市發(fā)揮引領(lǐng)作用、提升集聚能力，促進(jìn)要素集聚產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，提高中心城市勞動(dòng)生產(chǎn)率，并利用科研、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生的外溢效應(yīng)，促進(jìn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系向中高端科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)迭代轉(zhuǎn)型。

同時(shí)，為了使要素有序自由流動(dòng)，還需實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，降低周邊地區(qū)獲取外溢的成本，以達(dá)成縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)。

要素的集聚與擴(kuò)散需要市場(chǎng)的支撐。巨大的市場(chǎng)容量使得長(zhǎng)三角地區(qū)擁有磅礴的發(fā)展?jié)摿ΑＮ覈?guó)大國(guó)經(jīng)濟(jì)特征集中體現(xiàn)在勞動(dòng)力資源充足、國(guó)土空間廣闊、交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)龐大高效等方面。長(zhǎng)三角地區(qū)擁有全國(guó)16.1%的人口，2018年GDP增速高于6%，背靠長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的廣大腹地，擁有46個(gè)開(kāi)放口岸和優(yōu)良的港口資源。

利用上述優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的市場(chǎng)容量，有助于長(zhǎng)三角地區(qū)在城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)體量及人均GDP等幾方面完成突破，真正達(dá)到引領(lǐng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，并為更大范圍內(nèi)的區(qū)域協(xié)作提供激勵(lì)。

中心與外圍

在空間格局上，長(zhǎng)三角地區(qū)以上海、南京、蘇州、杭州、寧波等城市為核心，呈現(xiàn)“中心—外圍”式分布特征。

歷史上，長(zhǎng)三角地區(qū)從不缺乏中心城市。東吳時(shí)期的經(jīng)營(yíng)以及永嘉南遷塑造了六朝古都南京，隋唐大運(yùn)河的開(kāi)鑿帶來(lái)“天下第一”的揚(yáng)州，宋室南渡使得杭州崛起，區(qū)域的整體發(fā)展使江南地區(qū)在南宋時(shí)期便有了“蘇湖熟，天下足”的說(shuō)法。

明清時(shí)期，南京長(zhǎng)期是全國(guó)或區(qū)域的政治中心，蘇州號(hào)稱(chēng)“東南財(cái)賦，姑蘇最重”。同時(shí)，杭州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、無(wú)錫、蕪湖等城市依托京杭大運(yùn)河、長(zhǎng)江航道及繁密的內(nèi)河航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，成為重要的中心城市或?qū)I(yè)市場(chǎng)。

近代開(kāi)埠通商，為上海的崛起創(chuàng)造了條件。上海是聯(lián)通國(guó)際遠(yuǎn)洋航線、長(zhǎng)江及內(nèi)河航道的樞紐港，憑借市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)一躍成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心。如今，上海圍繞“五個(gè)中心”、大都市圈建設(shè)繼續(xù)發(fā)揮龍頭輻射帶動(dòng)作用，并與區(qū)域內(nèi)大中小城市、小城鎮(zhèn)共同構(gòu)成完備的城鎮(zhèn)體系。

從長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，中心城市層出不窮是長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展史的一大特色。這為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量一體化發(fā)展提供了肥沃的土壤。

特別是，近代鐵路建設(shè)與輪船航運(yùn)的發(fā)展為區(qū)域各城市提供了緊密聯(lián)系。今天，高速鐵路、高速公路、城際鐵路與城市軌交的建設(shè)，助推區(qū)域內(nèi)形成了幾大都市圈。近代滬寧、滬杭甬鐵路建設(shè)形成了以上海為中心、以鐵路為紐帶的“中心—外圍”式經(jīng)濟(jì)空間格局，蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心則從明清時(shí)期的“蘇松常太”轉(zhuǎn)變?yōu)榻鷾麑庤F路沿線的“滬蘇錫?！?。目前，長(zhǎng)三角幾大中心城市仍主要分布在滬寧、滬杭甬兩條鐵路所形成的之字形路線上。

高鐵技術(shù)的發(fā)展，使快速的人口流動(dòng)成為可能。近年來(lái)，高鐵站點(diǎn)城市通達(dá)性的提高，使都市圈的同城化及區(qū)域空間的網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)增強(qiáng)。伴隨這一進(jìn)程，需要進(jìn)一步發(fā)揮上海龍頭帶動(dòng)作用、蘇浙皖各揚(yáng)所長(zhǎng)，加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)，提升都市圈一體化水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

市場(chǎng)與政府

在資源配置層面，長(zhǎng)三角一體化中的市場(chǎng)與政府關(guān)系，是市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合的機(jī)制。

從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然市場(chǎng)因素塑造了近代長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)以及東部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)地位，但國(guó)家區(qū)域政策導(dǎo)向也影響著長(zhǎng)三角地區(qū)的發(fā)展。孫中山先生在《建國(guó)方略》中，曾以北、中、南三大區(qū)域來(lái)規(guī)劃國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略空間，并以上海為中心提出“東方大港”計(jì)劃。

新中國(guó)成立以后，平衡發(fā)展的區(qū)域思想以及國(guó)際局勢(shì)的惡化，進(jìn)一步影響著區(qū)域政策制定。諸如156項(xiàng)重點(diǎn)工程、三線建設(shè)等重大舉措，在政策范圍內(nèi)調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)布局，一定程度上平衡了區(qū)域發(fā)展的差距，但也或多或少帶來(lái)了資源浪費(fèi)與環(huán)境污染。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，條塊分割還給要素自由流動(dòng)設(shè)置了重重壁壘，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮調(diào)節(jié)資源配置的作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平同志有關(guān)“兩個(gè)大局”的論述明確了沿海地區(qū)率先發(fā)展、帶動(dòng)內(nèi)地共同富裕的區(qū)域非平衡發(fā)展思想。由此，長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)得以更好發(fā)揮，在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

在改革開(kāi)放的實(shí)踐中，我們對(duì)于市場(chǎng)作用的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了從最初的忽略市場(chǎng)機(jī)制到強(qiáng)調(diào)計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合，進(jìn)而再到確立建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

就長(zhǎng)三角一體化發(fā)展而言，產(chǎn)業(yè)的合理布局需要堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)相結(jié)合。長(zhǎng)三角要打造強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)極，需要堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革、擴(kuò)大高水平開(kāi)放，將市場(chǎng)置于主導(dǎo)地位，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，健全一體化機(jī)制，消除行政壁壘，為實(shí)現(xiàn)要素有序自由流動(dòng)提供理想的政策環(huán)境與優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

競(jìng)爭(zhēng)與合作

在處理市場(chǎng)與政府關(guān)系的同時(shí)，地方政府間的合作與競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)影響區(qū)域協(xié)同的質(zhì)量和效率。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家能力空前提升的同時(shí)，也在一定程度上約束了地方的主動(dòng)性。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了空間和基礎(chǔ)。長(zhǎng)三角地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)孕育的“蘇南模式”等，通過(guò)刺激地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，使產(chǎn)業(yè)趨向集中，有利于區(qū)域分工的形成，但也帶來(lái)了“以鄰為壑”以及同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的弊端。

一體化戰(zhàn)略需要協(xié)調(diào)處理好區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的一個(gè)基本原則是堅(jiān)持創(chuàng)新共建、協(xié)調(diào)共進(jìn)、綠色共保、開(kāi)放共贏、民生共享，目的就在于形成多層次多領(lǐng)域的協(xié)同。

經(jīng)驗(yàn)表明，長(zhǎng)三角在區(qū)域、都市圈及平臺(tái)園區(qū)等層面，在政府、企業(yè)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域如何實(shí)現(xiàn)分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各具特色并形成合力，是有效實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化的關(guān)鍵。近年來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化從項(xiàng)目協(xié)同走向制度模式創(chuàng)新，包括毗鄰區(qū)合作、新型“飛地經(jīng)濟(jì)”、跨區(qū)域跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞?。通過(guò)城市間功能統(tǒng)籌、交通對(duì)接、技術(shù)孵化、環(huán)境共治等手段，逐漸彌補(bǔ)地方政府之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的資源浪費(fèi)，從而有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的整合與高質(zhì)量發(fā)展。

總之，新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全等方面的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。