●未來(lái)中國(guó)將形成:以東中部一體化城市網(wǎng)為一網(wǎng),以東北沿京哈線城市發(fā)展帶、西北沿隴海-蘭新城市發(fā)展帶、正西沿長(zhǎng)江上游城市發(fā)展帶、西南沿滬昆線西段城市發(fā)展帶以及東南沿海城市發(fā)展帶為五帶,以長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等三十個(gè)城市群為主體的集群化組織體系。

●未來(lái)中國(guó)將建立超大、特大、大城市,中小城市,小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系。超大特大若干,大城市上百,中小城市過千,小城鎮(zhèn)過萬(wàn)的城市數(shù)量體系。

●如果實(shí)現(xiàn)集群化、啞鈴型、多中心和鏈網(wǎng)化四個(gè)轉(zhuǎn)變,多中心群網(wǎng)化的城市新體系將迸發(fā)中國(guó)發(fā)展新動(dòng)能。

中國(guó)正在進(jìn)行人類歷史上最大規(guī)模的城市化進(jìn)程,這不僅正深刻改變著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài),而且將深刻改變中國(guó)的城市體系,蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)撃堋Ｖ貥?gòu)科學(xué)合理的城市體系,將使我們抓住這一重大的歷史機(jī)遇,從而使新型城鎮(zhèn)化成為中國(guó)發(fā)展的巨大新動(dòng)能。

釋放潛能、化解矛盾、順應(yīng)規(guī)律需要城市新體系

中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化擁有帶動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)中高速增長(zhǎng)的巨大潛能,囿于既有的城市體系約束等,而無(wú)法充分釋放。不僅如此,城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的人口資源要素的空間流動(dòng),使全國(guó)經(jīng)濟(jì)空間正在深刻調(diào)整,城市分化加劇、局部面臨衰退等新矛盾愈加凸顯。大量人口向就業(yè)機(jī)會(huì)多、吸引力強(qiáng)的大城市流動(dòng)是內(nèi)在規(guī)律使然,但非要將其引導(dǎo)、限制于中小城市(鎮(zhèn))不僅損失效率,還影響公平。釋放潛能、化解矛盾、順應(yīng)規(guī)律需要重構(gòu)中國(guó)城市新體系。

——經(jīng)濟(jì)下行壓力大,發(fā)展需要新動(dòng)能。當(dāng)前,中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大,結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)繁重,單靠傳統(tǒng)驅(qū)動(dòng)方式已難以完全奏效。大國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待尋求、釋放新型城鎮(zhèn)化的新動(dòng)能。

——城市病愈演愈烈,化解需要新路徑。城市化浪潮帶來(lái)中國(guó)歷史上最大規(guī)模的人口遷移,大城市人口不斷集聚。許多大城市中心城區(qū)人口超出其合理規(guī)模,住房、交通等資源競(jìng)爭(zhēng)日益激烈,房?jī)r(jià)畸高、交通擁擠等城市病愈演愈烈。化解大國(guó)城市病需要開辟新路徑。

——部分地區(qū)現(xiàn)衰退,重振需要新支撐。全國(guó)經(jīng)濟(jì)空間正在發(fā)生深刻的變化,像東北等一些地區(qū)出現(xiàn)或面臨衰退,其主因在于當(dāng)?shù)卮蟪鞘懈?jìng)爭(zhēng)力弱化,城市集群組織體系缺失。擺脫衰退、實(shí)現(xiàn)重振亟須城市新體系的新支撐。

——城市“限大擴(kuò)小”難落實(shí),引導(dǎo)政策需要新調(diào)整。原有籠統(tǒng)提出限制大城市和發(fā)展小城鎮(zhèn)的做法面臨無(wú)法有效落實(shí)的難題。大城市在最優(yōu)規(guī)模下仍具有發(fā)展?jié)摿?一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展既缺乏足夠的就業(yè)、收入等條件支撐,又受當(dāng)?shù)刎?cái)力不足的約束限制。真正實(shí)現(xiàn)大中小城市(鎮(zhèn))的協(xié)調(diào)發(fā)展,亟待引導(dǎo)政策的新調(diào)整。

——城市等級(jí)化阻礙分工協(xié)作,化解矛盾需要新突破。城市等級(jí)化對(duì)城市間分工協(xié)作的限制和阻礙作用越來(lái)越突出,尤其是以行政權(quán)力層級(jí)為主的城市等級(jí)化既阻礙了城市間的水平分工和協(xié)作聯(lián)系,又加劇了城市間分化。化解分化矛盾、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展亟待城市聯(lián)系體系的新突破。

規(guī)劃集群化、啞鈴型、多中心、鏈網(wǎng)化城市新體系

在城鎮(zhèn)化加速期完成之后,中國(guó)有可能達(dá)到75%城鎮(zhèn)化水平的相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。中國(guó)人口可能25%出現(xiàn)在大城市里,25%在中小城市里,25%在小城鎮(zhèn)里,25%在農(nóng)村。在審視國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì),并通過建立理論分析模型,結(jié)合大國(guó)特征,立足基本國(guó)情,順應(yīng)發(fā)展規(guī)律。我們認(rèn)為:未來(lái)中國(guó)將形成集群化的城市組織體系、啞鈴型的城市規(guī)模體系、多中心的城市結(jié)構(gòu)體系和多功能鏈網(wǎng)絡(luò)的城市聯(lián)系體系。規(guī)劃以上中國(guó)城市新體系,關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)四個(gè)新轉(zhuǎn)變。具體包括:

——城市組織體系:從孤立城市向城市群體系轉(zhuǎn)變,形成一網(wǎng)五帶三十群城市群體系。城市集群組織能夠創(chuàng)造、分享規(guī)模經(jīng)濟(jì)和正外部性,克服負(fù)外部性。城市群將成為中國(guó)城市體系的主體形態(tài)。未來(lái)中國(guó)將形成:以東中部一體化城市網(wǎng)為一網(wǎng),以東北沿京哈線城市發(fā)展帶、西北沿隴海-蘭新城市發(fā)展帶、正西沿長(zhǎng)江上游城市發(fā)展帶、西南沿滬昆線西段城市發(fā)展帶以及東南沿海城市發(fā)展帶為五帶,以長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等三十個(gè)城市群為主體的集群化組織體系。規(guī)劃中國(guó)大國(guó)城市體系首先要實(shí)現(xiàn)從孤立城市向城市集群化組織體系轉(zhuǎn)變,把大中小城市(鎮(zhèn))的協(xié)調(diào)發(fā)展方針具體到城市群的發(fā)展。

——城市規(guī)模體系:從塔尖型向啞鈴型轉(zhuǎn)變,將形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的體系。大城市是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“高地”,小城市(鎮(zhèn))是銜接城鄉(xiāng)的“橋梁”。啞鈴型的城市規(guī)模體系兼顧了大城市與小城市(鎮(zhèn))發(fā)展。未來(lái)中國(guó)將建立超大、特大、大城市,中小城市,小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系。超大特大若干,大城市上百,中小城市過千,小城鎮(zhèn)過萬(wàn)的城市數(shù)量體系。

規(guī)劃中國(guó)城市新體系需要實(shí)現(xiàn)大、中、小城市(鎮(zhèn))人口規(guī)模分布從塔尖型向“兩頭大、中間小”的啞鈴型轉(zhuǎn)變。

——城市結(jié)構(gòu)體系:從單中心向多中心轉(zhuǎn)變,將形成至少四尺度多中心的結(jié)構(gòu)體系。多中心是兼顧效率與公平的空間結(jié)構(gòu)布局,無(wú)論從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還是從理論推導(dǎo),未來(lái)中國(guó)都將可能形成“國(guó)家尺度、區(qū)域尺度、城市群尺度和大城市尺度的多中心結(jié)構(gòu)”體系。規(guī)劃中國(guó)城市新體系需要改變“攤大餅”、單中心設(shè)計(jì),在城市內(nèi)部實(shí)現(xiàn)大城市空間結(jié)構(gòu)從單中心向多中心轉(zhuǎn)變,在城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)從核心城市獨(dú)大向多中心協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變,在全國(guó)范圍規(guī)劃多個(gè)中心城市群和多個(gè)中心城市。

——城市聯(lián)系體系:從等級(jí)化到鏈網(wǎng)化轉(zhuǎn)變,將形成多功能城市鏈網(wǎng)化的聯(lián)系體系。鏈網(wǎng)化聯(lián)系是城市間開放特征和分工協(xié)作深化的內(nèi)在要求,隨著分工深化和多中心出現(xiàn),不同中心在綜合功能、金融功能、科技功能、文化功能、制造功能等有自己的比較優(yōu)勢(shì)。在城市功能上,中國(guó)城市體系將從垂直聯(lián)系主導(dǎo)的等級(jí)化聯(lián)系向水平聯(lián)系主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系轉(zhuǎn)變;在城市空間上,中國(guó)城市將從點(diǎn)聯(lián)系、線聯(lián)系主導(dǎo)向點(diǎn)線結(jié)合、面網(wǎng)延伸轉(zhuǎn)變。規(guī)劃中國(guó)城市新體系要改變按城市人口規(guī)模和行政級(jí)別設(shè)計(jì)等級(jí)化的城市體系做法,建立功能互補(bǔ)的鏈網(wǎng)化城市體系和空間平衡的網(wǎng)絡(luò)化城市體系。

城市新體系將使新型城鎮(zhèn)化迸發(fā)中國(guó)發(fā)展新動(dòng)能

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平和環(huán)境可持續(xù)是發(fā)展新動(dòng)能的核心內(nèi)容。如果實(shí)現(xiàn)集群化、啞鈴型、多中心和鏈網(wǎng)化四個(gè)轉(zhuǎn)變,多中心群網(wǎng)化的城市新體系將迸發(fā)中國(guó)發(fā)展新動(dòng)能。

——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力)。大城市和城市群內(nèi)的中小城市(鎮(zhèn))的基礎(chǔ)設(shè)施投資將會(huì)持續(xù)增加,城市群內(nèi)部和城市群之間的基礎(chǔ)設(shè)施投資潛力也將不斷釋放。同時(shí),大城市和城市群形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)將會(huì)進(jìn)一步提高全要素生產(chǎn)率。如果放開大城市限制,鼓勵(lì)城市群內(nèi)的中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展,不需采取短期刺激政策,也能更好地確保國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)獲得更好的增長(zhǎng)率。

——社會(huì)公平(社會(huì)凝聚力)。新的城市體系將把不同規(guī)模、不同類型的城市納入?yún)f(xié)調(diào)有序的發(fā)展機(jī)制中,讓不同城市和地區(qū)融入分工協(xié)作和互惠互利的網(wǎng)絡(luò)化有機(jī)聯(lián)系系統(tǒng),獲得公平的發(fā)展機(jī)會(huì),進(jìn)而更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,縮小地區(qū)差距,提升社會(huì)公平度。

——環(huán)境可持續(xù)(環(huán)境承載力)。新的城市體系將通過多中心布局更好地疏解擁堵,緩解、消除城市病,通過城市集群化發(fā)展更好地提升資源環(huán)境的綜合利用效益,促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約。進(jìn)而不斷優(yōu)化以資源永續(xù)利用和良好生態(tài)為支撐的發(fā)展承載環(huán)境,可持續(xù)地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平。

以五大戰(zhàn)略舉措催生中國(guó)城市新體系

——實(shí)施重點(diǎn)發(fā)展城市群體系化發(fā)展戰(zhàn)略,形成城市群分工合作和專業(yè)化聯(lián)系以創(chuàng)造新紅利。一方面,把發(fā)展城市群作為規(guī)劃構(gòu)建中國(guó)城市新體系的戰(zhàn)略要點(diǎn),通過構(gòu)筑城市群內(nèi)部多層次梯度演進(jìn)的城市規(guī)模體系格局,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)群內(nèi)大中小城市(鎮(zhèn))真正的協(xié)調(diào)發(fā)展,提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和資源環(huán)境綜合利用水平。另一方面,以城市群內(nèi)的主要城市為支點(diǎn)有序推進(jìn)城市群之間分工合作與專業(yè)化聯(lián)系,把創(chuàng)造、釋放城市群體系的正外部性和新紅利作為新常態(tài)下開發(fā)中國(guó)發(fā)展新動(dòng)能的有力手段。

——實(shí)施大城市放開發(fā)展戰(zhàn)略,以多中心布局創(chuàng)造、釋放和共享規(guī)模經(jīng)濟(jì)紅利。第一,放開大型及以上城市的人口限制,將限制大城市的人口規(guī)模方針調(diào)整為限定城市中心區(qū)人口規(guī)模的方針,中心區(qū)人口超出最優(yōu)規(guī)模應(yīng)配合市場(chǎng)決定的規(guī)律,建立多個(gè)中心和次中心。第二,鼓勵(lì)城市群內(nèi)有條件的大中城市有序擴(kuò)大規(guī)模,在合理規(guī)劃下引導(dǎo)發(fā)展成為規(guī)模更優(yōu)的城市。當(dāng)城市群內(nèi)中心城市人口超出其最優(yōu)規(guī)模應(yīng)遵循規(guī)律規(guī)劃構(gòu)建多中心城市群。第三,強(qiáng)化大城市和城市群規(guī)劃與管理,提高規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性以及管理與服務(wù)的水平與效率,引領(lǐng)多中心大城市、多中心城市群健康可持續(xù)發(fā)展。

——實(shí)施小城鎮(zhèn)差別化發(fā)展戰(zhàn)略,讓小城鎮(zhèn)依托大城市共享外部經(jīng)濟(jì)。一方面,改變過去籠統(tǒng)提出全面發(fā)展小城鎮(zhèn)的做法,調(diào)整為在城市群內(nèi)全面發(fā)展小城鎮(zhèn),支持環(huán)境承載力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力水平較高的小城市(鎮(zhèn))不斷發(fā)展壯大。另一方面,因地制宜有重點(diǎn)地發(fā)展城市群之外大城市周邊的小城鎮(zhèn),培育、支持重點(diǎn)城鎮(zhèn)和特色城鎮(zhèn)發(fā)展。同時(shí),考慮到國(guó)家安全、民族團(tuán)結(jié)等現(xiàn)實(shí)需要與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,還應(yīng)支持邊境地區(qū)、特殊資源區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)小城鎮(zhèn)“點(diǎn)狀開發(fā)、適度平衡”,讓這些地區(qū)具備一定條件的小城鎮(zhèn)更好地成為銜接城鄉(xiāng)的橋梁支撐與紐帶節(jié)點(diǎn)。

——實(shí)施多尺度多中心城市發(fā)展戰(zhàn)略,釋放、共享正外部性,克服負(fù)外部性。第一,完善中國(guó)國(guó)家尺度、區(qū)域尺度、城市群尺度、大城市內(nèi)部尺度的多中心布局,構(gòu)建由政府、企業(yè)等廣泛參與的投融資機(jī)制,加快推進(jìn)各中心間公共服務(wù)均等化和交通等連接性基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通,為多尺度多中心城市體系創(chuàng)造和釋放更大的正外部性提供軟件與硬件支持。第二,推動(dòng)多中心間形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展,在空間形態(tài)多中心的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)功能上的分工協(xié)作與一體化。第三,加強(qiáng)對(duì)各空間尺度上多中心布局的科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo),使多中心規(guī)劃順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律并與各地區(qū)的發(fā)展實(shí)際狀況協(xié)調(diào)匹配,實(shí)施過程中統(tǒng)籌全局,循序推進(jìn)。

——實(shí)施空間與功能的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展戰(zhàn)略。第一,發(fā)展城市空間網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建區(qū)域整體性空間網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。重點(diǎn)推動(dòng)以高速鐵路為骨架的快速交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè),引導(dǎo)東部城市網(wǎng)絡(luò)沿著快速陸橋通道、江河通道等向中部、西部、東北地區(qū)擴(kuò)展延伸,形成更加高效的東中部一體化與全國(guó)互聯(lián)互通發(fā)展格局。第二,發(fā)展城市功能網(wǎng)絡(luò),提升城市體系的整體功能,避免“大而全”的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng),通過專業(yè)化分工形成功能互補(bǔ),讓城市間在制造、金融、科技等功能上進(jìn)行鏈網(wǎng)分工合作,以不斷發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)正外部性。同時(shí)構(gòu)筑廣泛的聯(lián)系通道,推進(jìn)聯(lián)系方式由單向、非對(duì)稱聯(lián)系向多向、多樣化對(duì)等聯(lián)系轉(zhuǎn)變,讓各節(jié)點(diǎn)通過多向選擇融入城市分工鏈網(wǎng)聯(lián)系體系中。

(中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》課題組)