改革開放以來，中國依靠自主建設(shè)的工業(yè)體系，在引入市場和對外開放的推動(dòng)下，工業(yè)化、市場化、國際化進(jìn)程全面加快，客觀上使我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。

當(dāng)前，我國城市建設(shè)非常活躍，但相對于人口城鎮(zhèn)化的需求看，城市承載能力仍然明顯不足。與此同時(shí)，也積累了一系列突出矛盾和問題：包括戶籍人口增長緩慢；大城市人滿為患，中小城市又普遍缺少人氣；城市基礎(chǔ)設(shè)施體系不完整，公共服務(wù)能力普遍不足；城市建設(shè)缺少長遠(yuǎn)和整體規(guī)劃指導(dǎo)，空間布局不合理，城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益突出；流動(dòng)人口占比大，城市管理和治理存在諸多問題等等。這些既制約了經(jīng)濟(jì)增長，也制約了社會(huì)形態(tài)水平的提高。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的這些問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)形態(tài)水平提高。第一，城市地租、房租水平以及運(yùn)輸流通費(fèi)用不斷提高，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境日益趨緊。第二，勞動(dòng)力進(jìn)入城市的路徑不斷縮窄，進(jìn)城的阻力以及穩(wěn)定留下來的難度不斷加大，成為制造業(yè)、服務(wù)業(yè)招工難、招工貴的一個(gè)重要原因。第三，城市承載能力不足，導(dǎo)致住行為主的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級受限。比如受堵車?yán)_，實(shí)行限購的城市不斷增加，汽車市場需求開始明顯降溫；受大城市、特別是超大城市土地供給的限制，住房供給增長開始受到制約，房地產(chǎn)發(fā)展明顯減速。汽車、住房兩大產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與減速，必然影響到多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是市場需求水平下降、產(chǎn)能過剩發(fā)展的重要原因之一。第四，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)形態(tài)正在快速解體；城鎮(zhèn)承載能力不足將大量人群置于流動(dòng)、不確定狀態(tài)，嚴(yán)重影響了這些人群順利加入以城市為載體的現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代文明，影響了由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的步伐，是制約社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)形態(tài)水平提高的重要隱患。

針對城鎮(zhèn)化存在的這些問題，中央城市工作會(huì)議做出了全面系統(tǒng)的安排部署，筆者認(rèn)為，主要有以下六個(gè)方面：

第一、堅(jiān)持把城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步明確，要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。改革開放以來，我國實(shí)行財(cái)政分灶吃飯的政策，在極大激發(fā)地方政府活力的同時(shí)，也帶來了城市各自為政、分散發(fā)展的特點(diǎn)。這是城市發(fā)展水平不均衡，缺少相互帶動(dòng)、相互支持關(guān)系的重要原因。要解決大城市人滿為患，中小城市人氣不足的矛盾，就必須走大中小城市聯(lián)合發(fā)展的道路，以城市群為主體形態(tài)發(fā)展。通過基礎(chǔ)設(shè)施體系和基本公共服務(wù)同城化，全覆蓋，均質(zhì)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口在城市群內(nèi)合理調(diào)整布局。

第二、堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)。針對城市建設(shè)多以短期目標(biāo)引領(lǐng)、缺少整體布局考慮，與歷史文化遺產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境矛盾突出等問題，中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。這就要求，要綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設(shè)管理等多種因素來制定規(guī)劃；要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性。同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)后就要嚴(yán)格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。

第三、堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展良性互動(dòng)。針對產(chǎn)業(yè)布局與城市布局不協(xié)調(diào)的矛盾，中央城市工作會(huì)議要求各城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。

第四、堅(jiān)持城市功能系統(tǒng)發(fā)展。針對城市發(fā)展偏重住房建設(shè)、地上建設(shè)、片面擴(kuò)大建成區(qū)面積等問題，中央城市工作會(huì)議要求要統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性。強(qiáng)調(diào)城市工作要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對事關(guān)城市發(fā)展的重大問題進(jìn)行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進(jìn)各方面工作。這一要求無疑突出了城市建設(shè)和發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程的思想。城市發(fā)展不僅要有住房系統(tǒng)的發(fā)展，還要有基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)和城市管理系統(tǒng)等共同發(fā)展。只有這樣，才能夠使人有工作、生活的各類基本條件，才能夠使人在城市安居樂業(yè)，長遠(yuǎn)發(fā)展，城市的人氣度也才能夠不斷提高。

第五、堅(jiān)持以戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高為目標(biāo)。我國長期以來習(xí)慣以城鎮(zhèn)常住人口為對象計(jì)算城鎮(zhèn)化率，客觀上降低了城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)，不利于增強(qiáng)各級政府在城市建設(shè)管理上的相關(guān)責(zé)任，不利于城市承載能力的提高。針對這一問題，中央城市工作會(huì)議明確提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。這就要求各級政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)能力和城市管理能力提高方面做出更大努力，在這些方面取得更好更快的進(jìn)展，促進(jìn)城市戶籍人口較快增長。這對大城市產(chǎn)業(yè)職工隊(duì)伍不穩(wěn)定、招工難等問題是有效的解決方案；對中小城市由于缺少人氣，存量房積壓較多、銷售困難較大，也是一個(gè)基本的解決途徑。

第六、堅(jiān)持政府與市民共同參加，完善城市社會(huì)治理體系。城鎮(zhèn)化也是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上社會(huì)形態(tài)不斷趨向高級的過程，因此必須注意城市社會(huì)治理體系的建設(shè)和完善。中央城市工作會(huì)議要求要統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，善于調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)城市發(fā)展正能量。使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。這就要求，政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理；要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

應(yīng)該說，中央城市工作會(huì)議抓住了我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主要矛盾，各項(xiàng)政策也精準(zhǔn)周密。在這次會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議各項(xiàng)方針政策的指引下，在五中全會(huì)精神指引下，當(dāng)前全國上下方向明確，只要真抓實(shí)干，一定會(huì)取得“十三五”規(guī)劃期的良好開局，把中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推入更高水平的新軌道。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員）