張浩/漫畫　紅頭文件取消公務(wù)員雙休

7月19日，有媒體報(bào)道，江西南昌國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)開區(qū)”)通過(guò)口頭、電話、QQ群等形式下發(fā)通知，要求全區(qū)機(jī)關(guān)干部周六正常上班。受到輿論質(zhì)疑后，南昌經(jīng)開區(qū)發(fā)布官方微博回應(yīng)稱，近段時(shí)間，經(jīng)開區(qū)確實(shí)存在周六加班加點(diǎn)的情況，主要是由于近期三區(qū)合一、防洪搶險(xiǎn)、儒樂(lè)湖（產(chǎn)業(yè)）新城建設(shè)、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、征遷安置等多重任務(wù)疊加，造成工作時(shí)間緊、任務(wù)重。因此，經(jīng)開區(qū)工委倡議區(qū)機(jī)關(guān)及黨員干部根據(jù)工作需要，帶頭加班加點(diǎn)完成工作任務(wù)，這也是階段性的工作要求。下一步，經(jīng)開區(qū)將在優(yōu)化辦事流程和提高日常工作效率上下功夫，盡量減少加班加點(diǎn)的情況，充分尊重干部職工的權(quán)利。

“取消公務(wù)員休假”已不算新聞，南昌經(jīng)開區(qū)的這一舉動(dòng)卻再次喚醒公眾對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注。

翻開以往的新聞報(bào)道，可以發(fā)現(xiàn)，以上“取消公務(wù)員雙休”并非南昌首創(chuàng)。就在今年7月9日，河北省唐山市豐潤(rùn)區(qū)區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)了一份《關(guān)于取消“雙休日”休假的通知》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委(黨工委)、政府(辦事處)，區(qū)委各部委，區(qū)直各單位，從7月9日起至7月31日，一律取消“雙休日”休假。各地各單位要按區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一部署，全員正常上班，確保各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。區(qū)委督查室、區(qū)政府督查室和區(qū)紀(jì)委將組成聯(lián)合督導(dǎo)組實(shí)地檢查。通知下發(fā)之后，迅速被媒體曝光，豐潤(rùn)區(qū)委、區(qū)政府又連夜下發(fā)通知取消之前的通知。這是自今年5月份以來(lái)，繼吳橋縣、霸州市兩地發(fā)文取消公務(wù)員休假事件之后，河北省內(nèi)的第三起相仿事件。

不同的是，河北各地取消公務(wù)員雙休的理由有所差別，吳橋是因?yàn)椤翱紤]到當(dāng)前重點(diǎn)工作時(shí)間緊、任務(wù)重”，故而由縣委辦公室和政府辦公室發(fā)布《關(guān)于將周六納入工作日安排的通知》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府各縣直部門將周六納入工作日安排；而霸州的理由是，“為進(jìn)一步做好信訪穩(wěn)定、土地拆違、環(huán)境綜合治理等重點(diǎn)工作，按照廊坊要求和市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)，要求在6月份期間，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)、辦）、市直有關(guān)部門要取消節(jié)假日。”

此外，2015年7月10日，陜西延安“為了面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)”，保證“穩(wěn)定工業(yè)增長(zhǎng)、促進(jìn)固定資產(chǎn)投資、促進(jìn)招商引資等工作落到實(shí)處，要求市直有關(guān)部門單位實(shí)行周六上班制度”。消息下發(fā)后，在實(shí)行兩三個(gè)星期后，無(wú)疾而終。2012年4月7日，寧夏同心縣官網(wǎng)發(fā)出來(lái)自縣文化體育廣播電視局的消息：根據(jù)該縣人民政府辦公室發(fā)布的《關(guān)于政府系統(tǒng)各單位階段性實(shí)行每周六個(gè)工作日制度的通知》要求，從4月份起，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會(huì))、政府各部門和縣直屬單位全體工作人員階段性實(shí)行每周六個(gè)工作日制度，星期六照常上班……

各地政府取消休假的理由各有不同，但結(jié)局卻基本一致——在被媒體曝光后，再次下發(fā)通知撤銷之前的通知或?qū)嵭幸欢ㄖ芷诤蟛涣肆酥?/p>

公務(wù)員雙休日一再被個(gè)別地方政府發(fā)文取消，牽動(dòng)的不僅是與之相關(guān)的公務(wù)員的心，輿論關(guān)注的熱度也始終有增無(wú)減。網(wǎng)友們就此展開了激烈討論，網(wǎng)上各種評(píng)論文章亦鋪天蓋地而來(lái)。那么，個(gè)別地方政府發(fā)文取消公務(wù)員雙休，是否符合法律規(guī)定？記者就此采訪了有關(guān)法學(xué)專家。

是否違法眾說(shuō)紛紜

南昌經(jīng)開區(qū)取消雙休的消息一經(jīng)報(bào)道，即有網(wǎng)友表明了自己的擔(dān)憂：任何人都有權(quán)享受周末待遇，不能因?yàn)楣珓?wù)員、機(jī)關(guān)單位就有所偏頗；企業(yè)單休屬于違法行為，只是國(guó)家法律的執(zhí)行力度太弱，如果機(jī)關(guān)部門周六也上班，那么企業(yè)可能就會(huì)更加肆無(wú)忌憚。更有人直言不諱，稱取消公務(wù)員休假是“人治”的具體表現(xiàn)，認(rèn)為官員滿腦子都是“人治”思維。有人甚至詰問(wèn)：個(gè)別地方政府接二連三發(fā)文取消公務(wù)員雙休，類似鬧劇何時(shí)休？取消公務(wù)員雙休日，依據(jù)何在？認(rèn)為這是一種違反法律法規(guī)的行為。因?yàn)楝F(xiàn)行勞動(dòng)法規(guī)定，勞動(dòng)者每日工作時(shí)間不超過(guò)8小時(shí)、平均每周工作時(shí)間不超過(guò)44小時(shí)。公務(wù)員法也規(guī)定公務(wù)員實(shí)行國(guó)家規(guī)定的工時(shí)制度，按照國(guó)家規(guī)定享受休假。個(gè)別地方政府通過(guò)下發(fā)“紅頭文件”取消公務(wù)員雙休，顯然是下位法違反上位法的表現(xiàn)。還有人認(rèn)為，取消公務(wù)員雙休是權(quán)力任性的表現(xiàn)，如果權(quán)力繼續(xù)任性，那么取消公務(wù)員雙休的事件可能還會(huì)繼續(xù)上演。

華南理工大學(xué)法學(xué)院教授夏正林也認(rèn)為，個(gè)別地方政府發(fā)文取消公務(wù)員雙休日是違法的。他指出，根據(jù)公務(wù)員法第76條第2款的規(guī)定，公務(wù)員享有正常休假的權(quán)利，除非有特殊情況，如發(fā)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中規(guī)定的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。從個(gè)別地方政府取消公務(wù)員雙休的理由來(lái)看，都是站不住腳的，經(jīng)濟(jì)下滑、區(qū)域發(fā)展建設(shè)等和公務(wù)員是否加班關(guān)系不大，不應(yīng)該因此剝奪公務(wù)員雙休的權(quán)利。而且，即使應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，也不能停止所有的公務(wù)人員休假，應(yīng)該只涉及與事件相關(guān)的部門人員。

也有網(wǎng)友認(rèn)為，不必對(duì)公務(wù)員周六上班過(guò)分解讀。公務(wù)員畢竟不是普通職工，他們的角色定位與崗位設(shè)置，決定著他們?cè)诿鎸?duì)公共利益時(shí)，必須讓渡一部分個(gè)人權(quán)利。有評(píng)論員撰文指出，盡管消息發(fā)出后，許多人鞭撻個(gè)別地方政府的做法，但取消公務(wù)員雙休是否一律違法，卻需要具體問(wèn)題具體分析。普通勞動(dòng)者和公務(wù)員在一般情況下享受正常的雙休日、節(jié)假日休息，是法律明確規(guī)定的權(quán)利。但法律同時(shí)也規(guī)定了例外情形，即特殊情況下可以安排適當(dāng)?shù)募影啵潞笤侔才叛a(bǔ)休就可以了。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順對(duì)此表示贊同。他認(rèn)為，取消公務(wù)員雙休是否違法，不能簡(jiǎn)單地做出結(jié)論。他指出，公務(wù)員法第76條第2款規(guī)定，公務(wù)員實(shí)行國(guó)家規(guī)定的工時(shí)制度，按照國(guó)家規(guī)定享受休假。公務(wù)員在法定工作日之外加班的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)休。按照該條款的規(guī)定，在法定休息日加班的，如果事后給予相應(yīng)的補(bǔ)休，而且這種加班是臨時(shí)性的、非永久的，“這樣的話，并不完全違背法律精神。”

楊建順進(jìn)一步指出，盡管公務(wù)員法規(guī)定“公務(wù)員實(shí)行國(guó)家規(guī)定的工時(shí)制度”，但該法卻沒(méi)有明確規(guī)定該工時(shí)制度是什么。有人用勞動(dòng)法規(guī)定的工時(shí)制度作為“國(guó)家規(guī)定”，勞動(dòng)法可以作為一種很重要的參照，按這個(gè)來(lái)算沒(méi)有什么錯(cuò)誤，但只能作為參照，不具有適用性，不能作為判斷“取消公務(wù)員休假”合法與否的依據(jù)。公務(wù)員的種類具有多樣性，性質(zhì)也具有多樣化，有些崗位還有其特殊性，沒(méi)有辦法正常享受雙休日和法定節(jié)假日。個(gè)別地方政府發(fā)文要求周六上班，如果說(shuō)有具體的論證，有必要性的說(shuō)明，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧ＥR時(shí)性的調(diào)整，并給予補(bǔ)休，就沒(méi)有什么違法性，所有的公務(wù)員都處于這樣一種狀態(tài)。但如果加班太頻繁，超過(guò)了國(guó)家制度所要求的限度，那就是違法了。以河北省唐山市豐潤(rùn)區(qū)要求公務(wù)員周末上班為例，是為了對(duì)城區(qū)環(huán)境秩序及重點(diǎn)通道沿線環(huán)境進(jìn)行綜合整治集中攻堅(jiān)行動(dòng)，其目的是好的。因此，有關(guān)的判斷不能簡(jiǎn)單化處理，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合目的論的解釋。公務(wù)員法強(qiáng)調(diào)的是實(shí)行國(guó)家規(guī)定的工時(shí)制度，按照國(guó)家規(guī)定享有休假權(quán)利。按照該規(guī)定，加班的給予補(bǔ)休，那就合法了。“但公務(wù)員法對(duì)加班的頻度、強(qiáng)度、長(zhǎng)度都沒(méi)有具體規(guī)定。說(shuō)加班就違法，這不成立，這是在合理性上出現(xiàn)了問(wèn)題。”

背后的問(wèn)題

針對(duì)個(gè)別地方政府發(fā)文取消公務(wù)員雙休，要求周六正常上下班，有網(wǎng)友認(rèn)為，公務(wù)員加班只能說(shuō)明效率低，提高工作效率才是重點(diǎn)，取消雙休不是解決途徑。

“工作效率是一個(gè)問(wèn)題，但不是關(guān)鍵，因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)來(lái)看，并不是所有的公務(wù)部門都存在效率問(wèn)題。關(guān)鍵在于政府發(fā)文取消公務(wù)員雙休，體現(xiàn)了政府權(quán)力運(yùn)用的隨意性，發(fā)文后，在外界壓力之下迅速改正是好事，但也反映出當(dāng)初決策時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)審慎考慮。”夏正林指出，從根本上來(lái)說(shuō)，這反映出對(duì)公務(wù)員缺乏完整的、體系的法治化管理。盡管有公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)作出了規(guī)定，但規(guī)定過(guò)于抽象。公務(wù)員法最大的問(wèn)題在于沒(méi)有把公務(wù)員當(dāng)成一種職業(yè)，沒(méi)有意識(shí)到公務(wù)員也是一個(gè)普普通通的人，具有一個(gè)正常的人的基本需求，比如休息。

不僅如此，夏正林進(jìn)一步指出，公務(wù)員法現(xiàn)有的關(guān)于公務(wù)員“領(lǐng)導(dǎo)類”和“非領(lǐng)導(dǎo)類”的職務(wù)分類也不科學(xué)，使得公務(wù)員對(duì)自己的工作性質(zhì)和權(quán)限認(rèn)識(shí)不是很清楚，實(shí)踐中，公務(wù)員具體做什么隨意性太大，所以要求雙休日加班也就不足為怪了。

對(duì)此，楊建順認(rèn)為，通過(guò)發(fā)布“紅頭文件”要求公務(wù)員在雙休日加班，一方面可能是工作效率太低，另一方面可能是因?yàn)楣ぷ髁看_實(shí)太大。但從發(fā)文本身來(lái)看，這實(shí)際上是一種好的現(xiàn)象，如果不發(fā)文，僅口頭傳達(dá)，反而不好。因?yàn)榘l(fā)文可以慢慢形成一種規(guī)則，作為事后要求補(bǔ)休的一個(gè)法律依據(jù)。“發(fā)文是規(guī)范化管理的一種體現(xiàn)。”

楊建順說(shuō)，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，法無(wú)授權(quán)不可為、法定授權(quán)必須為，這是基本要求。法無(wú)授權(quán)不可為、法定授權(quán)必須為要求辦事有法律依據(jù)。法的依據(jù)不能違反上位法，不可沒(méi)有法律授權(quán)。公務(wù)員法對(duì)有關(guān)公務(wù)員的工時(shí)制度沒(méi)有明確規(guī)定，基層公務(wù)員在理解上不是那么明白，認(rèn)為勞動(dòng)法規(guī)定八小時(shí)，那超過(guò)八小時(shí)就是違法了，所以在發(fā)文取消公務(wù)員雙休后再次下發(fā)通知予以撤銷。從根本上來(lái)說(shuō)，是因?yàn)榈胤秸婪ㄐ姓挠^念不夠、能力不夠，法治思維和法治方式以及解決問(wèn)題的能力不夠。實(shí)際上，正確的就應(yīng)該堅(jiān)持，但是長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)踐中有好多工作往往是好事，但為了目的，在方式、方法和手段上欠考慮，結(jié)果受到批判，最后連目的也不敢主張了。如果程序上有瑕疵、考慮上不深入，應(yīng)該指出并明確應(yīng)該怎樣去做，避免再犯，但不應(yīng)該就此否認(rèn)其目的。“讓相關(guān)的規(guī)定規(guī)范更加明確、完善是一個(gè)方面，對(duì)一些法律無(wú)法事無(wú)巨細(xì)作出規(guī)定的，則應(yīng)該給予相應(yīng)部門、相應(yīng)人員廣泛的裁量權(quán)。只要在這個(gè)范圍內(nèi)作出來(lái)的決策，大家都給予尊重。這樣合法性就有依據(jù)了。對(duì)有關(guān)部門來(lái)說(shuō)，則應(yīng)該在程序的完善、目標(biāo)的明確、正確的價(jià)值判斷上多下功夫，并不斷完善，從而維護(hù)政府的權(quán)威和公信力。”楊建順說(shuō)。

針對(duì)私營(yíng)企業(yè)加班幾乎是人盡皆知的事實(shí)，而取消公務(wù)員雙休卻一再進(jìn)入公眾視野，成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，楊建順認(rèn)為，這一方面表明公務(wù)員的權(quán)利意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，另一方面表明整個(gè)社會(huì)對(duì)“公家的事”關(guān)注度更高，這是好事。同時(shí)也說(shuō)明，對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，他們特別強(qiáng)調(diào)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的法定性。公務(wù)員法在公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任的規(guī)定方面，都進(jìn)行了列舉，列舉之后在兜底條款規(guī)定“法律規(guī)定的其他義務(wù)（權(quán)利、責(zé)任）”，即公務(wù)員的休假休息權(quán)都是法定的。法定的權(quán)利被取消，大家認(rèn)為是違法的，容易成為新聞。

休息休假權(quán)如何保障

加班與否關(guān)乎公民的休息休假權(quán)，如何讓這一權(quán)益得到有效保障？對(duì)此，夏正林認(rèn)為，對(duì)于普通勞動(dòng)者而言，現(xiàn)有的勞動(dòng)法體系已經(jīng)比較完善，需要?jiǎng)趧?dòng)者個(gè)人敢于維護(hù)自己的權(quán)益。我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，老是把權(quán)利的維護(hù)交給政府，實(shí)際上自己也要負(fù)責(zé)。對(duì)公務(wù)員而言，首先，公務(wù)設(shè)置要規(guī)范，厘清政府的權(quán)力邊界；其次，要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部進(jìn)行科學(xué)分類。作為公務(wù)員，他們行使自己的職權(quán)應(yīng)該完全基于法律的規(guī)定，不能自我“賦權(quán)”，也不能自我“找事”，更不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)意志而完成與自己崗位無(wú)關(guān)的事。這樣一來(lái)，權(quán)利才能得到有效保障。

楊建順也認(rèn)為，休息休假權(quán)能否得到保障，需要公民個(gè)人和政府共同努力。對(duì)公民個(gè)人而言，第一，公民要提高維權(quán)意識(shí)，意識(shí)到休假是自己的權(quán)利；第二，要提高維權(quán)意識(shí)，在自己的休息休假權(quán)受到侵害時(shí)，要積極主動(dòng)大膽去維權(quán)；第三，要了解維權(quán)的方式、方法和途徑，不僅要敢維權(quán)，而且要會(huì)維權(quán)；第四，要真正地會(huì)休息會(huì)休假。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，政府的維權(quán)支持機(jī)制，權(quán)利的宣傳機(jī)制，維權(quán)的能力、方式、方法的普及以及公民休息休假的指導(dǎo)機(jī)制要建立起來(lái)。

“對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，公務(wù)員的休息休假權(quán)一定要保障，這是憲法和公務(wù)員法都明確規(guī)定的。現(xiàn)在，國(guó)家法律沒(méi)有明確規(guī)定公務(wù)員的工時(shí)制度，應(yīng)該加緊明確。公務(wù)員得好好休息，好好休息才能好好工作，好好工作才能有更高的效率。公務(wù)員的休息休假權(quán)得到有效保障，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言也是一種有力的示范。”楊建順說(shuō)。