作者：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長 高國力

當(dāng)前，全面總結(jié)分析我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和布局取得的成效及存在的問題，進(jìn)而立足于適應(yīng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求，展望開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的目標(biāo)愿景，形成問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)籌的對(duì)策措施，對(duì)于進(jìn)一步形成高質(zhì)量的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局具有重要意義。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著

改革開放以來，我國先后實(shí)施東部沿海率先發(fā)展的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、東中西東北四大板塊差別化發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、進(jìn)入新時(shí)代以來的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，支撐了國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各階段戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的完成。

區(qū)域間通達(dá)程度顯著改善。我國沿海內(nèi)陸、城鄉(xiāng)、城市群、老少邊窮等特殊類型地區(qū)不同尺度區(qū)域間，鐵路、公路、航空、水運(yùn)等不同類型交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐全面加快，大幅提高了區(qū)域間人流、物流等要素流動(dòng)規(guī)模和通達(dá)程度。

區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高。隨著我國相繼實(shí)施西部開發(fā)、精準(zhǔn)脫貧、投資補(bǔ)短板等一系列戰(zhàn)略舉措，持續(xù)加大對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資力度，沿海與內(nèi)陸、城市與鄉(xiāng)村、核心與外圍、貧困地區(qū)與周邊地區(qū)等不同區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化程度明顯提高，教育、衛(wèi)生、科技、文體、社保等領(lǐng)域總體差距不斷縮小。

區(qū)域間發(fā)展差距得到有效控制。國家持續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，不斷增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力，新世紀(jì)以來，中西部地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比由于基數(shù)較小而保持較快的增速，東西部地區(qū)間發(fā)展差距有所縮小，扭轉(zhuǎn)了長期以來東西差距加劇擴(kuò)大的勢(shì)頭。同時(shí)，不同地區(qū)間交通、能源、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)模、密度和質(zhì)量方面的差距也明顯縮小，教育、醫(yī)療、文體、社保等基本公共服務(wù)均等化程度不斷提高，城鄉(xiāng)區(qū)域居民的生活水平和質(zhì)量呈現(xiàn)大致相當(dāng)?shù)内厔?shì)性特征。

區(qū)域間分工協(xié)作格局逐步形成。東部沿海地區(qū)發(fā)揮區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)，率先設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)，形成具有國際競(jìng)爭力的產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮對(duì)中西部內(nèi)陸地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)發(fā)揮資源、市場(chǎng)和勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化能源、原材料、農(nóng)業(yè)基地、生態(tài)屏障功能，加快發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極承接?xùn)|部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷提升自我發(fā)展能力。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，依托各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開放平臺(tái)，不同尺度區(qū)域、不同等級(jí)城市間分工協(xié)作、動(dòng)態(tài)調(diào)整的發(fā)展格局日益形成。

區(qū)域間協(xié)同互動(dòng)的機(jī)制模式不斷探索豐富。東部沿海發(fā)達(dá)省市對(duì)口幫扶西藏、新疆、青海等西部省區(qū)，開展與東北省市的對(duì)口合作，調(diào)動(dòng)政府資源、各類企業(yè)和民間力量全面參與扶貧開發(fā)和老工業(yè)基地振興。圍繞大江大河、湖泊、濕地、森林等生態(tài)功能區(qū)，相關(guān)地市不斷探索流域上下游、生態(tài)保護(hù)區(qū)與受益區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。受土地、勞動(dòng)力、環(huán)境容量等成本因素制約，東部沿海加快向中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，安徽、湖南等省市建立了不同特征的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，積極探索“飛地型”產(chǎn)業(yè)合作模式。長江、黃河沿岸上中下游省市設(shè)立了不同組合的省市聯(lián)盟、協(xié)作機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會(huì)議，晉陜內(nèi)蒙古、滬蘇浙等交界地區(qū)開展了多樣化的共建共享機(jī)制探索。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局存在瓶頸

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在結(jié)構(gòu)、方式、動(dòng)力、機(jī)制等方面仍然存在一些制約，空間布局相對(duì)不夠合理、分工尚不明確、功能相對(duì)不協(xié)調(diào)等，是影響我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施的重要因素。

區(qū)域開發(fā)缺乏空間有效管控，資源環(huán)境保護(hù)面臨較大壓力。地方各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)存在一定盲目和沖動(dòng)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間和工業(yè)空間快速擴(kuò)張，生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間受到蠶食和擠占。各地競(jìng)相發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)，2018年全國共有552家國家級(jí)各類開發(fā)區(qū)，1991家各類省級(jí)開發(fā)區(qū)，還不包括數(shù)量眾多的省級(jí)以下各類開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)占用了大量耕地甚至基本農(nóng)田，對(duì)于資源環(huán)境產(chǎn)生巨大壓力。國家自然資源部門啟動(dòng)了“三區(qū)三線”特別是生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定和保護(hù)工作，但是真正實(shí)現(xiàn)三條控制線合理劃定特別是落實(shí)保護(hù)責(zé)任和目標(biāo)，仍面臨嚴(yán)峻形勢(shì)和艱巨任務(wù)。

老少邊窮等特殊類型區(qū)域發(fā)展滯后，要素流失態(tài)勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)。我國中西部內(nèi)陸地區(qū)集中分布著革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)，這些地區(qū)同時(shí)大多也是貧困人口集中區(qū)域，很多又屬于生態(tài)敏感脆弱的退化地區(qū)，而且這幾類特殊類型地區(qū)空間上存在交叉重疊，共同存在的問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基本公共服務(wù)水平、對(duì)外開放水平相對(duì)較低，缺乏人才、技術(shù)和資金等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，而且長期處于要素流失狀態(tài)，極大地制約自我發(fā)展能力的培育。盡管2020年后我國將消除絕對(duì)貧困，解決區(qū)域性整體貧困問題，但是集中連片貧困地區(qū)的深度貧困問題、因病因?yàn)?zāi)因?qū)W返貧問題都對(duì)鞏固脫貧成效、縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距提出了更高要求。

城市群都市圈發(fā)展不平衡，城市分化態(tài)勢(shì)日趨加劇。長三角、粵港澳、京津冀三大世界級(jí)城市群產(chǎn)業(yè)和人口密度高，正在形成一批現(xiàn)代化、國際化都市圈，擁有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)化水平和較強(qiáng)的創(chuàng)新能力，但同時(shí)也面臨環(huán)境惡化、交通擁堵、成本上升等“大城市病”。與此相對(duì)應(yīng)的中西部城市群相對(duì)發(fā)展滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平還不夠高效，特別是城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、要素流動(dòng)仍然處于低層次，城市群的集聚和輻射能力難以有效發(fā)揮。我國城市發(fā)展呈現(xiàn)膨脹型、生長型、衰退型、收縮型等不同態(tài)勢(shì)，一些超大、特大城市面臨疏解功能和人口，一些中小城市正處于吸引聚集產(chǎn)業(yè)和人口階段，而一些資源枯竭型城市、老工業(yè)基地城市、邊境城市、都市圈外圍城市則出現(xiàn)人口外流，城市分化發(fā)展日益成為常態(tài)化。

鄉(xiāng)村地區(qū)衰落難以有效控制，鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距日益成為決定區(qū)域差距的重要因素。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村地區(qū)長期存在人口外流，“空心村”仍然大量存在，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)建設(shè)缺乏動(dòng)力，同時(shí)存在承包地撂荒、宅基地閑置、集體建設(shè)用地低效的現(xiàn)象，進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)村地區(qū)的功能退化和空間萎縮。我國的區(qū)域差距單純從城市間差距來看已經(jīng)不很明顯，東西部的發(fā)達(dá)城市之間已經(jīng)沒有根本性差距，但是東西部的鄉(xiāng)村之間卻是天壤之別，鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距擴(kuò)大成為導(dǎo)致區(qū)域差距擴(kuò)大的重要因素。

遠(yuǎn)近兼顧 綜合施策

一是推動(dòng)完善主體功能區(qū)制度，切實(shí)加強(qiáng)國土空間開發(fā)管控。嚴(yán)格控制新增開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張，提高已規(guī)劃和設(shè)立的開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)開發(fā)集約程度，切實(shí)把住城鎮(zhèn)發(fā)展邊界這條控制線。堅(jiān)決落實(shí)劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)控制線，嚴(yán)格執(zhí)行開發(fā)建設(shè)占用基本農(nóng)田和耕地的法定程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和懲罰辦法，為保障糧食和農(nóng)業(yè)安全提供充分農(nóng)業(yè)空間。全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)化保護(hù)，嚴(yán)守生態(tài)紅線，為全國性或區(qū)域性生態(tài)功能保護(hù)以及城鄉(xiāng)居民優(yōu)美宜居生態(tài)環(huán)境提供多樣化生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。

二是加快實(shí)施國土空間規(guī)劃，通過“多規(guī)合一”促進(jìn)國土空間高效利用。利用“十四五”規(guī)劃編制時(shí)機(jī)，加快整合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃三大空間性規(guī)劃，強(qiáng)化空間性規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的銜接支撐，推動(dòng)生態(tài)環(huán)保、資源開發(fā)、交通運(yùn)輸?shù)葘ｍ?xiàng)規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃，切實(shí)實(shí)現(xiàn)國土空間的集約高效、合理均衡開發(fā)利用。加強(qiáng)重點(diǎn)功能區(qū)、戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)、開放平臺(tái)區(qū)等區(qū)域性規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，構(gòu)建分工合理、銜接順暢、支撐有力的空間規(guī)劃體系。

三是構(gòu)建測(cè)度區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指標(biāo)體系，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展監(jiān)管和評(píng)估實(shí)效。重點(diǎn)從基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)、城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量、資源環(huán)境可持續(xù)利用等領(lǐng)域，按照可得性、可比性、實(shí)用性基本原則，確立不同層面區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)體系，既可測(cè)算分領(lǐng)域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平，也可測(cè)算綜合性區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。應(yīng)用構(gòu)建的指標(biāo)體系加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管控，適時(shí)開展績效評(píng)估、中間評(píng)估、后評(píng)估，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)問題調(diào)整政策方向，為配套實(shí)行考評(píng)獎(jiǎng)懲提供科學(xué)精準(zhǔn)支撐。

四是健全支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的配套機(jī)制，保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)范化和長效化。優(yōu)化改進(jìn)現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、區(qū)際對(duì)口幫扶合作機(jī)制，減少行政干預(yù)帶來的不穩(wěn)定性，提高機(jī)制運(yùn)行效率和精準(zhǔn)性。加快建立區(qū)際利益分配、補(bǔ)償?shù)日{(diào)節(jié)機(jī)制，明確主體、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素和權(quán)重，保持機(jī)制動(dòng)態(tài)調(diào)整的連續(xù)性和靈活性。建立健全區(qū)域發(fā)展失衡失序預(yù)警防范機(jī)制，明確核心指標(biāo)和紅黃燈標(biāo)志，形成及時(shí)有效的預(yù)警報(bào)警體系。建立完善區(qū)域發(fā)展重大事件應(yīng)急響應(yīng)處置機(jī)制，明確相關(guān)責(zé)任部門和崗位，暢通應(yīng)急處置渠道和鏈條，構(gòu)建人、財(cái)、物、信息發(fā)布等協(xié)同支撐體系，最大程度降低損失危害程度。

五是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治保障，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局嚴(yán)肅性和權(quán)威性。根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題導(dǎo)向和目標(biāo)需求，適時(shí)啟動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法、國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施保障法、特殊類型地區(qū)振興法、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法等重大法律的立法工作，鼓勵(lì)分階段先行制定有關(guān)領(lǐng)域的條例，支持各部門和地方出臺(tái)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)則、辦法等，構(gòu)建有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系。重點(diǎn)解決土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法等執(zhí)法不嚴(yán)、違法成本低的問題，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提高違法經(jīng)濟(jì)處罰和黨政處罰力度，推行信用黑名單、離任審計(jì)、終身追責(zé)等制度，嚴(yán)懲違法者、違法必究，充分發(fā)揮法律的威懾力。