黨的十八大以來，國(guó)家對(duì)健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做出了一系列重要決策部署，十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度。各地認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式，積極探索綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。全國(guó)20個(gè)省份實(shí)施了流域水環(huán)境質(zhì)量獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，近10個(gè)省份出臺(tái)了大氣環(huán)境質(zhì)量獎(jiǎng)補(bǔ)政策，近10個(gè)省份逐步擴(kuò)大補(bǔ)償內(nèi)容。皖、浙兩省更是歷經(jīng)7年的實(shí)踐和探索，形成了生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健薄?/p>

隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不斷深入推進(jìn)，相關(guān)法制建設(shè)滯后、補(bǔ)償指標(biāo)體系不健全不科學(xué)、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立難、建立后運(yùn)轉(zhuǎn)不良、分頭管理分散補(bǔ)償現(xiàn)象突出等一系列問題也不斷顯現(xiàn)。2019年5月，全國(guó)政協(xié)副主席、民盟中央常務(wù)副主席陳曉光率民盟中央調(diào)研組赴寧夏、四川開展“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”專題調(diào)研，全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)組成“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題和建議”專題調(diào)研組，由全國(guó)政協(xié)副主席李斌帶隊(duì)，赴皖浙兩省對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)（2012年由全國(guó)政協(xié)推動(dòng)建立）總體情況、補(bǔ)償機(jī)制具體實(shí)施情況進(jìn)行民主監(jiān)督性調(diào)研，試圖由“點(diǎn)”代“面”，真實(shí)還原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的困難與問題。

在調(diào)研的基礎(chǔ)上，民盟中央和全國(guó)政協(xié)人資環(huán)委又于12月5日聯(lián)合承辦全國(guó)政協(xié)“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題和建議”雙周協(xié)商座談會(huì)，組織部分全國(guó)政協(xié)委員、專家和國(guó)家部委相關(guān)負(fù)責(zé)人深入研討，互動(dòng)交流，為尚在嘗試和探索中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“查缺補(bǔ)漏”、“把脈問診”。

補(bǔ)償什么？如何補(bǔ)償？———向制度體系要答案

生態(tài)環(huán)境具有區(qū)域整體性、時(shí)空連續(xù)性、資源公共性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值性，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是按照“誰受益、誰付費(fèi)，誰保護(hù)、誰受償”的原則，將保護(hù)成本以及為保護(hù)而放棄的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償給保護(hù)主體。

“話是這么說，但‘環(huán)境賬’、‘經(jīng)濟(jì)賬’可不是那么容易算清的，不然也不會(huì)出現(xiàn)那么多生態(tài)補(bǔ)償各方因出資比例、資金分配比例無法達(dá)成共識(shí)而導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理不科學(xué)的現(xiàn)象。出現(xiàn)這些問題不僅是因?yàn)槲覈?guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測(cè)算、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估等支撐不足，更反映出我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法制建設(shè)相對(duì)滯后。”全國(guó)

政協(xié)委員、安徽省政協(xié)主席、黨組書記張昌爾發(fā)言直指生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法問題。

“的確，目前我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償各相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)缺乏法律規(guī)范。作為市場(chǎng)交易主體的生態(tài)服務(wù)提供者和受益者的范圍和責(zé)任、權(quán)益、義務(wù)等難以確定，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)修復(fù)的責(zé)權(quán)利難以真正落實(shí)。《生態(tài)補(bǔ)償條例》2010年就列入立法計(jì)劃了，但到現(xiàn)在還未出臺(tái)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺少專項(xiàng)的法律法規(guī)支撐，將影響可持續(xù)發(fā)展。”全國(guó)政協(xié)副秘書長(zhǎng)、民盟中央專職副主席張道宏表示。

“應(yīng)從法律層面明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆傻匚弧⒎ɡ硪罁?jù)、內(nèi)涵范圍，在補(bǔ)償原則、責(zé)任主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、激勵(lì)、監(jiān)管和權(quán)利義務(wù)等各方面做出系統(tǒng)性規(guī)定和剛性約束，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供法治保障。”全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、九三學(xué)社中央專職副主席兼秘書長(zhǎng)印紅說。

在此基礎(chǔ)上，她還提出加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)研究，科學(xué)完善補(bǔ)償指標(biāo)體系，在制度層面上有針對(duì)性地分別制定國(guó)家和地方性生態(tài)補(bǔ)償制度，分領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施制度等，逐步形成國(guó)家統(tǒng)籌、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、行之有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。

全國(guó)政協(xié)委員、新疆誠(chéng)和誠(chéng)法律事務(wù)所主任潘曉燕認(rèn)為，除了補(bǔ)上法律法規(guī)的缺失環(huán)節(jié)，現(xiàn)有的制度和規(guī)定對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的懲罰力度過輕也應(yīng)引起重視。“應(yīng)進(jìn)一步明確區(qū)分森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地的監(jiān)管主體，加重在生態(tài)修復(fù)上的賠償。”

這一觀點(diǎn)得到了全國(guó)政協(xié)常委、九三學(xué)社中央副主席、生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋的認(rèn)同。

“我國(guó)是有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的，這項(xiàng)制度的實(shí)行可以使受損的公眾環(huán)境利益得到有效的補(bǔ)償。可探索將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于生態(tài)綜合補(bǔ)償，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)、上繳國(guó)庫納入預(yù)算管理的賠償資金，可用于補(bǔ)償生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，或用于補(bǔ)償有關(guān)地方處理歷史遺留環(huán)境問題。”黃潤(rùn)秋表示。

誰來補(bǔ)償？補(bǔ)償多少？——呼喚多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

座談會(huì)上，委員和專家們對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償資金的投入不足問題反映強(qiáng)烈。

全國(guó)政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟副盟長(zhǎng)張利文關(guān)注的是自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策。她表示，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)到自然保護(hù)區(qū)的比例嚴(yán)重不足，各地自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)主要依靠申請(qǐng)項(xiàng)目和公益林補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)等部門政策，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。

全國(guó)政協(xié)常委、黑龍江省政協(xié)副主席、民盟黑龍江省主委趙雨森反映了森林生態(tài)補(bǔ)償模式的單一問題。“目前，我國(guó)絕大部分的森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目都是政府公共財(cái)政補(bǔ)償，林業(yè)碳匯交易、水資源交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償模式并沒有得到充分運(yùn)用和發(fā)展，給中央財(cái)政和地方財(cái)政帶來難以想象的壓力，很難長(zhǎng)期保持住合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。”

全國(guó)政協(xié)常委、四川省政協(xié)副主席、民盟四川省主委趙振銑主張完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制，增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償力度。全國(guó)政協(xié)委員、青海省政協(xié)副主席、九三學(xué)社青海省主委杜德志則大力呼吁建立多渠道多元化的資金投入體系，解決三江源退化草地治理和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償問題。

“補(bǔ)償資金主要來源于財(cái)政，市場(chǎng)化和社會(huì)化參與程度不高必然導(dǎo)致資金總量不足。”黃潤(rùn)秋直言。

“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償不能僅依賴中央和地方政府財(cái)政撥款投入，而是應(yīng)構(gòu)建以企業(yè)為主體、以市場(chǎng)為樞紐，以專業(yè)化為平臺(tái)的多元化補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制。”作為在長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮了骨干主力作用的三峽集團(tuán)有限公司的原黨組書記、董事長(zhǎng)，全國(guó)政協(xié)常委盧純總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議政府將優(yōu)質(zhì)資源向產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)配置集中，發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)引領(lǐng)標(biāo)桿作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)專業(yè)化實(shí)施、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場(chǎng)化運(yùn)作。

張道宏提出以政府調(diào)控為主、市場(chǎng)化運(yùn)作為輔，逐步形成政府規(guī)制主導(dǎo)下的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。“考慮實(shí)現(xiàn)三點(diǎn)核心內(nèi)容：政府制定相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管和懲罰，通過市場(chǎng)化手段提高政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償效率，避免政府對(duì)社會(huì)力量的擠出效應(yīng)。”

他建議，借鑒國(guó)際“生態(tài)銀行”實(shí)踐模式，建立儲(chǔ)備交易和政策性銀行、商業(yè)銀行、投資基金相輔相成的多元化“生態(tài)銀行”體系。同時(shí)，建立生態(tài)資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品的交易平臺(tái)，完善生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

“在生態(tài)地區(qū)尤其應(yīng)該建立國(guó)家級(jí)生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)，實(shí)行生態(tài)產(chǎn)品提供者賦權(quán)、消費(fèi)者付費(fèi)制度，允許生態(tài)產(chǎn)品與用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等發(fā)展權(quán)配額進(jìn)行兌換，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)首先向生態(tài)地區(qū)購買發(fā)展權(quán)配額。”全國(guó)政協(xié)委員、浙江麗水市中醫(yī)醫(yī)院院長(zhǎng)雷后興說。

“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭用水”———長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制必不可少

在張昌爾看來，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，理順各方生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，破解生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償整體性與管轄權(quán)分割的矛盾，形成誰受益誰補(bǔ)償、誰損害誰賠償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局，是推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償工作取得新進(jìn)展的關(guān)鍵所在。

“這是因?yàn)椋谕七M(jìn)生態(tài)補(bǔ)償過程中，受行政區(qū)劃影響，加之各方利益訴求不同，在補(bǔ)償?shù)目己酥笜?biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方式等方面，很難達(dá)成一致意見。尤其是省際之間的生態(tài)補(bǔ)償，如缺少中央層面的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和資金支持，協(xié)調(diào)難度就更大。”

他建議在國(guó)家層面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)組織，統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)政策，明確相關(guān)部門職責(zé)，整合生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有資金資源。省際之間也要分級(jí)建立聯(lián)動(dòng)組織保障體系，搭建常態(tài)化溝通平臺(tái)。

黃潤(rùn)秋對(duì)建立和完善省級(jí)綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制十分關(guān)注。“應(yīng)建立省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決重大問題，抓好部門協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實(shí)。牽頭部門負(fù)責(zé)方案和規(guī)劃制定、資金整合和分配、效益評(píng)估等，各相關(guān)部門做好規(guī)劃落實(shí)，提供指標(biāo)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并就各自負(fù)責(zé)領(lǐng)域的專項(xiàng)與綜合補(bǔ)償資金分配比例提出建議。”

他還提出了各生態(tài)領(lǐng)域補(bǔ)償資金的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌問題。“要統(tǒng)籌整合森林、草原、濕地等生態(tài)保護(hù)資金，水、氣、土等不同要素的污染防治專項(xiàng)資金，制定資金統(tǒng)籌使用辦法，重點(diǎn)解決資金多頭管理、投入分散、重復(fù)投入等突出問題。”黃潤(rùn)秋表示。

生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估結(jié)果與生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核之間的協(xié)調(diào)對(duì)接問題是生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心主任、研究員劉桂環(huán)關(guān)注的重點(diǎn)。在她看來，如果這兩者不能實(shí)現(xiàn)直接掛鉤，評(píng)估結(jié)果就只能是“軟約束”而不是“硬約束”。

“建議健全生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估的部際聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估數(shù)據(jù)收集、平臺(tái)建設(shè)以及評(píng)估監(jiān)管的無縫銜接，加快實(shí)現(xiàn)有關(guān)部委在生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估中的數(shù)據(jù)信息共享。”劉桂環(huán)還提出，完善和厘清各部門在生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估中的職責(zé)，確保評(píng)估各個(gè)環(huán)節(jié)不缺項(xiàng)漏項(xiàng)。

“一定要發(fā)揮中央的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用，保持政策的連貫性和穩(wěn)定性，建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)全民所有公共產(chǎn)品的保護(hù)。”印紅表示。