作者:北京教育科學(xué)研究院信息中心 唐科莉

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD,以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)合組織”)近日發(fā)布最新一期《教育指標(biāo)關(guān)注》,聚焦教育系統(tǒng)分權(quán)。報(bào)告根據(jù)《教育概覽2018》《國(guó)際學(xué)生評(píng)估(PISA)2016》及《教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查(TALIS)2013》報(bào)告的相關(guān)數(shù)據(jù),對(duì)教育系統(tǒng)如何分權(quán)及其對(duì)學(xué)校的意義進(jìn)行了分析并指出,自20世紀(jì)80年代初期以來(lái),全球教育改革的趨勢(shì)是賦予學(xué)校更多自主權(quán)。學(xué)校自主權(quán)雖然很受歡迎,但也很復(fù)雜,有時(shí)還出現(xiàn)爭(zhēng)議。

許多教育系統(tǒng)增加學(xué)校自主權(quán)的目的是實(shí)現(xiàn)更大效率并密切適應(yīng)地方需求。而一些國(guó)家增加自主權(quán)卻為學(xué)校和地方利益相關(guān)者帶來(lái)了更大壓力。為成功實(shí)現(xiàn)分權(quán)的初衷,學(xué)校自主權(quán)需要建立在系列關(guān)鍵要素基礎(chǔ)上——強(qiáng)大的國(guó)家框架和明確的戰(zhàn)略愿景、精心設(shè)計(jì)的校長(zhǎng)和教師培訓(xùn)課程、堅(jiān)實(shí)的問責(zé)機(jī)制以及學(xué)校之間和學(xué)校內(nèi)部良好的合作環(huán)境。

經(jīng)合組織將教育決策分為4個(gè)領(lǐng)域——教學(xué)組織,如招生、教學(xué)時(shí)間、學(xué)生分組等;人事管理,如人員招募與解雇、崗位職責(zé)和條件、教學(xué)人員和校長(zhǎng)的工資薪級(jí)等;規(guī)劃和結(jié)構(gòu),如學(xué)習(xí)計(jì)劃的設(shè)計(jì)、特色學(xué)校教學(xué)科目的選擇、課程內(nèi)容的界定等;資源,如面向教學(xué)人員和校長(zhǎng),如何分配及使用資源等。經(jīng)合組織根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)每個(gè)領(lǐng)域的權(quán)力分配給出了具體建議。

教育決策權(quán)怎么分

自20世紀(jì)80年代初以來(lái),一些國(guó)家,如澳大利亞、加拿大、芬蘭、荷蘭、瑞典和英國(guó)都進(jìn)行了教育系統(tǒng)改革,逐漸將決策權(quán)下放到地方和學(xué)校層面,賦予學(xué)校越來(lái)越多有關(guān)課程、財(cái)務(wù)及人力資源分配的決策自主權(quán)。其中一個(gè)基本的假設(shè)是,地方利益相關(guān)者和學(xué)校最了解地方社區(qū)和學(xué)校的需求,因此能夠做出更好的資源分配決策。

經(jīng)合組織成員國(guó)、伙伴國(guó)及經(jīng)濟(jì)體中,不到1/3的教育系統(tǒng)大多數(shù)決策在中央或州層面做出;有一半的教育系統(tǒng)大多數(shù)決策在地方或?qū)W校層面做出。但是,在地方或?qū)W校層面做出決策的比例各國(guó)差異很大,從土耳其的8%到捷克、荷蘭和蘇格蘭的90%不等。在其他國(guó)家,如丹麥和日本,決策權(quán)在各級(jí)政府之間進(jìn)行分配。

就決策領(lǐng)域而言,在經(jīng)合組織成員國(guó)和經(jīng)濟(jì)體中,由學(xué)校或地方政府做出大約63%的有關(guān)教學(xué)組織的決策,但其中只有20%的決策以完全自主的方式做出。在捷克和荷蘭,學(xué)校負(fù)責(zé)所有關(guān)于教學(xué)組織的決策,但是大多數(shù)決策是在更高一級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)定的框架范圍內(nèi)做出。有關(guān)規(guī)劃和結(jié)構(gòu)的決策和人事管理決策,通常更多由中央層面做出。經(jīng)合組織成員國(guó)和經(jīng)濟(jì)體中大約50%的涉及規(guī)劃與結(jié)構(gòu)的決策,35%的人事管理決策,在中央層面或州層面做出。另外,盡管由省級(jí)和中央機(jī)構(gòu)決定資源如何分配,但在幾乎一半經(jīng)合組織成員國(guó)和經(jīng)濟(jì)體中,資源如何用于人員和教師及校長(zhǎng)的專業(yè)發(fā)展的決策通常在學(xué)校或地方層面做出。因此,總體來(lái)看,大約一半有關(guān)資源管理的決策在學(xué)校層面以完全自主的形式做出。

國(guó)家機(jī)構(gòu)如何平衡權(quán)力

隨著學(xué)校變得越來(lái)越自主,中央機(jī)構(gòu)也在決策的標(biāo)準(zhǔn)、課程和評(píng)估中發(fā)揮更大作用。中央機(jī)構(gòu)的作用是確保教育系統(tǒng)的公平,尤其是賦予學(xué)校更大自主權(quán)的同時(shí)允許家長(zhǎng)自由擇校。

比利時(shí)弗蘭德斯地區(qū)、瑞典和英國(guó)允許家長(zhǎng)自由擇校并賦予學(xué)校更大的自主權(quán),這些政策旨在鼓勵(lì)家長(zhǎng)將孩子送到他們認(rèn)可的學(xué)校(公立或私立教育系統(tǒng))。學(xué)校自主權(quán)和家長(zhǎng)擇校消除了教育供給與需求之間的不匹配,增加了學(xué)校之間競(jìng)爭(zhēng),從而激發(fā)創(chuàng)新。但是,學(xué)校自主權(quán)增加并允許家長(zhǎng)擇校也可能導(dǎo)致學(xué)校教育分化,一些學(xué)校可能受益于更大的自主權(quán),而一些學(xué)校可能無(wú)法成功管理日益增加的權(quán)力。來(lái)自更高社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的家長(zhǎng)可能負(fù)擔(dān)得起為孩子選擇最好學(xué)校的成本,而來(lái)自處境不利背景的家長(zhǎng)在選擇學(xué)校的時(shí)候可能必須優(yōu)先考慮成本而不是質(zhì)量。

盡管給予學(xué)校更多自主權(quán)會(huì)存在教育分化的風(fēng)險(xiǎn),但跨國(guó)數(shù)據(jù)顯示,擇校的盛行與教育分化之間并不存在相關(guān)性。中央機(jī)構(gòu)的作用是保持清晰的戰(zhàn)略和明確的指導(dǎo)方針,以確保自由擇校不會(huì)以公平的教育供給為代價(jià)。

校長(zhǎng)的權(quán)力有多大

校長(zhǎng)通常被看成是負(fù)責(zé)學(xué)校發(fā)展與管理的權(quán)威,以確保教師、家長(zhǎng)與教育系統(tǒng)更高層級(jí)之間的聯(lián)系。各利益相關(guān)者都可能參與學(xué)校層面的決策。而且,高質(zhì)量的教育需要利益相關(guān)者進(jìn)行合作,共同做出決策。

實(shí)現(xiàn)教師與校長(zhǎng)之間責(zé)任共擔(dān)很大程度取決于校長(zhǎng)賦予教師決策制定權(quán)的能力和意愿,也取決于為校長(zhǎng)和教師提供的適當(dāng)培訓(xùn)使他們具備承擔(dān)責(zé)任的工具。在經(jīng)合組織各成員國(guó)和經(jīng)濟(jì)體中,只有拉脫維亞、葡萄牙、瑞典和土耳其通過立法,要求教師參與學(xué)校或其他管理活動(dòng)。在參與調(diào)查的38個(gè)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體中,個(gè)別學(xué)校教師參與管理決策的國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體只有19個(gè)。平均而言,有72%的校長(zhǎng)稱,一個(gè)月至少一次為教師提供參加決策權(quán)的機(jī)會(huì),其中有73%的校長(zhǎng)是與教師一起構(gòu)建持續(xù)改進(jìn)的學(xué)校文化;只有34%的校長(zhǎng)稱,一月至少一次要求教師參與對(duì)管理實(shí)踐的討論,大約10%的校長(zhǎng)表示從來(lái)沒有這樣做過。在韓國(guó)和美國(guó),超過65%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,其校長(zhǎng)一月至少一次要求教師參與檢討學(xué)校管理實(shí)踐。

就決策領(lǐng)域而言,大多數(shù)有關(guān)資源管理的決策是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)做出的,尤其是人員管理方面。經(jīng)合組織成員國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體平均而言,70%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,校長(zhǎng)在挑選教師方面有相當(dāng)大的權(quán)力,57%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,校長(zhǎng)在解雇教師方面有相當(dāng)大的權(quán)力。在捷克、冰島和斯洛伐克,97%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校校長(zhǎng)在挑選與解雇教師方面有很大權(quán)力。經(jīng)合組織成員國(guó)和經(jīng)濟(jì)體中,只有10%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,教師在人員挑選中有相當(dāng)大的權(quán)力,1%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,教師對(duì)解雇人員有相當(dāng)?shù)臋?quán)力。教師通常在課程和學(xué)校評(píng)估決策方面擁有一定的權(quán)力,82%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校中,教師在選擇教材中有支配權(quán);68%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,教師在決定課程內(nèi)容方面有支配權(quán),但各國(guó)差異相當(dāng)大——從希臘不足5%到新西蘭的94%。

學(xué)校也積極吸引家長(zhǎng)參與決策制定過程。平均而言,經(jīng)合組織成員國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體中,96%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,校長(zhǎng)為家長(zhǎng)參與決策制定創(chuàng)造了積極的氛圍;77%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,家長(zhǎng)參與學(xué)校決策。此外,孩子就讀私立學(xué)校的家長(zhǎng)參與更多與學(xué)校相關(guān)的活動(dòng)。研究顯示,家長(zhǎng)參與學(xué)校決策的程度和學(xué)生成績(jī)之間不存在相關(guān),而教師和校長(zhǎng)在有關(guān)學(xué)校管理和發(fā)展方面合作越密切,學(xué)生的科學(xué)成績(jī)?cè)絻?yōu)秀,尤其是學(xué)校校長(zhǎng)和教師在課程開發(fā)和評(píng)估政策方面擁有更多自主權(quán)的時(shí)候。

自主權(quán)如何影響學(xué)校

學(xué)校自主權(quán)和學(xué)生成績(jī)之間的聯(lián)系一直被廣泛討論。經(jīng)合組織研究顯示,當(dāng)學(xué)校擁有分配資源方面的自主權(quán),并配合強(qiáng)大的問責(zé)機(jī)制,學(xué)生在國(guó)際學(xué)生評(píng)估中的成績(jī)更高。但是增加自主權(quán)也改變了學(xué)校的運(yùn)營(yíng)。更大的自主權(quán)改變了教育利益相關(guān)者的作用。學(xué)校對(duì)于資源的使用擁有更多控制權(quán),因而也需要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。特別是,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師必須承擔(dān)一些有更高要求的責(zé)任,如財(cái)務(wù)和人力資源管理方面的責(zé)任以及對(duì)于學(xué)習(xí)的領(lǐng)導(dǎo)。

許多校長(zhǎng)抱怨,工作量大、負(fù)擔(dān)過重、準(zhǔn)備和培訓(xùn)不充分、職業(yè)前景有限、對(duì)教師支持不充分等,都使吸引候選者進(jìn)入學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)崗位的挑戰(zhàn)升級(jí)。如果對(duì)于校長(zhǎng)和地方利益相關(guān)者的支持系統(tǒng)不做出相應(yīng)改變,那么增加學(xué)校自主權(quán)可能為學(xué)校帶來(lái)壓力和挑戰(zhàn),從而對(duì)學(xué)生成績(jī)產(chǎn)生負(fù)面影響。事實(shí)上,瑞典的國(guó)際學(xué)生評(píng)估成績(jī)下滑就是因?yàn)?0世紀(jì)90年代實(shí)施了完全分權(quán)政策,而利益相關(guān)者沒有為變革做好準(zhǔn)備。因此,對(duì)于校長(zhǎng)和教師的培訓(xùn)、評(píng)價(jià)和支持必須進(jìn)行調(diào)整,以滿足更多學(xué)校自主權(quán)帶來(lái)的更多需求。