當(dāng)前,有一種觀點(diǎn)夸大我國地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響,甚至將其稱為即將爆發(fā)的危機(jī)。這種觀點(diǎn)顯然有失偏頗。

客觀認(rèn)識地方政府債務(wù)問題,首先需要厘清其統(tǒng)計(jì)口徑及范圍。我國曾于2014年按照負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三個(gè)口徑,對地方政府債務(wù)存量進(jìn)行清理甄別。清理甄別之后的數(shù)據(jù)顯示,截至2014年末,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為15.4萬億元,負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額為8.6萬億元。此后,我國進(jìn)一步規(guī)范了地方政府舉債行為,明確規(guī)定地方政府舉債應(yīng)采取發(fā)行政府債券方式,各級政府及其所屬部門不得直接或者間接通過企業(yè)、事業(yè)單位等其他任何主體舉借政府債務(wù),也不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的,以及自2015年起融資平臺公司新增債務(wù),均不再納入地方政府債務(wù)。這也意味著自2015年開始,不能再將融資平臺的債務(wù)增加等同于地方政府債務(wù)的增加,并且地方政府將不再產(chǎn)生新的負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。一些人沒有注意到這些統(tǒng)計(jì)口徑的變化,甚至將一些國有企業(yè)的債務(wù)也計(jì)入統(tǒng)計(jì)范圍,從而夸大了地方政府債務(wù)的規(guī)模。

從實(shí)際情況看,我國地方政府債務(wù)規(guī)模在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍之內(nèi)。截至2016年末,我國地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元,控制在年度地方政府債務(wù)限額17.19萬億元以內(nèi),地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為80.5%,低于國際貨幣基金組織90%—150%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。如果加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元,我國政府債務(wù)為27.33萬億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為36.7%,不僅低于國際公認(rèn)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%的警戒線,而且低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家的平均水平。

進(jìn)一步分析債務(wù)成因可以發(fā)現(xiàn),西方國家的政府債務(wù)主要源于行政消耗、刺激消費(fèi)以及迎合選民需求,具有“消耗性”特質(zhì)。而我國地方政府債務(wù)主要是因地方基本建設(shè)投資而產(chǎn)生,具有“建設(shè)性”“生產(chǎn)性”特質(zhì),不僅可以提高生產(chǎn)生活水平,而且能夠增強(qiáng)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。因?我國地方政府債務(wù)安全和風(fēng)險(xiǎn)控制狀況要遠(yuǎn)優(yōu)于西方國家。

在大力規(guī)范和強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理方面,我國采取了許多行之有效的措施。比如,允許地方政府適度舉債,同時(shí)對舉債主體、舉債方式、規(guī)?？刂?、預(yù)算管理、舉債用途、風(fēng)險(xiǎn)控制、責(zé)任追究等方面作出明確規(guī)定。實(shí)施債務(wù)置換、限額管理等措施,建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度,提升地方政府債務(wù)管理能力,擠壓違規(guī)舉債空間。2017年7月,全國金融工作會(huì)議提出要嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,實(shí)行終身問責(zé)、倒查責(zé)任,進(jìn)一步增強(qiáng)了對地方政府債務(wù)的約束力。

由此可見,我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。當(dāng)然,我們也不能忽視其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn),尤其需要重視地方政府債務(wù)對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展的不利影響。進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理,既要強(qiáng)化流量管理,切實(shí)把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)籠子里;更應(yīng)著眼于存量調(diào)整,加快財(cái)政體制和地方融資機(jī)制改革,從深層次上解決這一問題。

(作者為中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員)

《 人民日報(bào) 》( 2018年01月09日 07 版)