●為了順應(yīng)世界減稅浪潮和滿足國內(nèi)穩(wěn)增長與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的雙重需要,需要保持減稅的政策方向不變。由于我國減稅政策已發(fā)展到降負階段,宏觀稅負的降低成為必然。當前我國宏觀稅負呈逐年下降的趨勢,在國際上也處于相對較低的水平,因此,降低宏觀稅負應(yīng)該采取“結(jié)構(gòu)性降負”策略。

●我國宏觀稅負水平不高但市場主體的“稅感”強烈。也就是說,問題的主要矛盾并不是宏觀稅負過高,而是市場主體的“稅感”強烈,我國減稅政策進入降負階段的關(guān)鍵是要降低市場主體的“稅感”。降低市場主體“稅感”的落腳點是宏觀稅負結(jié)構(gòu)而非總量。

當前,全球正在掀起一輪新的減稅浪潮。在此輪全球性減稅浪潮中,我國所做出的戰(zhàn)略選擇,對于中國經(jīng)濟的前景和中國在世界經(jīng)濟格局中的地位至關(guān)重要。

事實上,我國已經(jīng)積極融入全球減稅浪潮,減稅降費政策無論是在經(jīng)濟新常態(tài)中促進穩(wěn)增長,還是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中引領(lǐng)降成本,均發(fā)揮著巨大的政策效能。三季度的經(jīng)濟總量、結(jié)構(gòu)、供給、需求所呈現(xiàn)的積極變化以及財政運行駛?cè)肓夹园l(fā)展的快車道,均與減稅降費政策的實施緊密相關(guān)。但是,為了在全球減稅浪潮中占領(lǐng)先機而穩(wěn)居潮頭,就不能滿足于目前的減稅降費方案,而要讓其更為積極、更有力度。

目前我國減稅降費已經(jīng)發(fā)展到降低宏觀稅負階段,提出最適合的面向全球的戰(zhàn)略性降低宏觀稅負方案則是重中之重。實行新一輪減稅降費,結(jié)構(gòu)性降低宏觀稅負,應(yīng)是我國積極應(yīng)對全球減稅浪潮的可選政策思路。

應(yīng)對新一輪全球性減稅浪潮

需要科學(xué)有效戰(zhàn)略部署

目前,加大對供給側(cè)的政策扶持已經(jīng)成為大多數(shù)國家的共同選擇,且使用的政策工具無一不包含減稅。但是,由于減稅具有較強的“負外部性”,因此全球范圍的稅收競爭不可避免,表現(xiàn)為全球性的減稅浪潮。

科學(xué)有效應(yīng)對全球性減稅浪潮

從目前的現(xiàn)實情況看,全球性的減稅浪潮已然掀起,在這樣的國際經(jīng)濟環(huán)境中,中國不可能獨善其身,只能融入其中并通過科學(xué)有效的戰(zhàn)略部署而“穩(wěn)居潮頭”。

主要原因在于兩個方面:

第一,減稅可以刺激經(jīng)濟增長,并最終形成實體經(jīng)濟良性循環(huán)的局面。一方面,減稅直接降低企業(yè)成本、增加企業(yè)利潤,這將對國際資本產(chǎn)生較大的吸引力,以優(yōu)質(zhì)企業(yè)為載體的國際資本流入將推動經(jīng)濟加速增長。另一方面,成本降低、利潤增加將帶動企業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大,從而推動就業(yè)崗位大規(guī)模增加并拉動居民收入大幅增長,企業(yè)利潤和居民收入增長預(yù)示著投資和消費的增長,也預(yù)示著稅收的增長。如此,以減稅為起點的實體經(jīng)濟良性循環(huán)局面得以形成。

第二,減稅政策的外部效應(yīng)較大,在為本國帶來收益的同時會對他國利益造成損失。企業(yè)降低稅收成本會顯著提高企業(yè)的國際競爭力,減稅會吸引國際資本流入或本國資本回流,全球性的減稅競賽最終不可避免。在這樣的國際形勢下,如果我國堅持不減稅,或者減稅的力度不夠大,那么大規(guī)模的市場和資本就將轉(zhuǎn)投別國的懷抱。

減稅也是應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)的必然要求

第一,減稅是穩(wěn)增長的良策。經(jīng)濟新常態(tài)的首要特征即增速換擋,如果換擋過快過猛,將會破壞經(jīng)濟發(fā)展的根基,所以必須保證經(jīng)濟增速穩(wěn)步回落至合理區(qū)間,為此,需實施擴張性宏觀經(jīng)濟政策。減稅和增加財政支出均屬于擴張性的財政政策,雖然從乘數(shù)的角度來看減稅的擴張效應(yīng)小于增支,但在穩(wěn)增長方面,減稅要好于增支。一是減稅不必動用現(xiàn)有的財政資源,二是減稅可以給企業(yè)和居民帶來實實在在的好處,這是經(jīng)濟穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

第二,減稅是調(diào)結(jié)構(gòu)的良策。我國通過實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實現(xiàn)經(jīng)濟新常態(tài)下結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標,減稅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。通過減稅降低企業(yè)成本,提高企業(yè)盈利能力,才能更好地創(chuàng)造有效供給。稅收具有較強的調(diào)結(jié)構(gòu)的特質(zhì),可以通過稅制結(jié)構(gòu)、稅種結(jié)構(gòu)、稅負結(jié)構(gòu)、稅收分布結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)方面的安排,實現(xiàn)為中低收入人群和中小企業(yè)減稅的結(jié)構(gòu)性減稅的目的。

第三,減稅是提升創(chuàng)新驅(qū)動的良策。在促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展方面,定向減稅是定向調(diào)控方式的主要組成部分。

降低宏觀稅負是融入全球減稅浪潮的戰(zhàn)略選擇

減稅并不一定意味著宏觀稅負降低。事實上,近年來,我國減稅政策一直內(nèi)含著“穩(wěn)定稅負”這一前提條件,但在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下,這一前提最終被放棄,我國減稅政策發(fā)展到降稅負階段。

自2004年我國掀起新一輪稅制改革開始,我國一直持續(xù)實施減稅政策,其中,2008年中央經(jīng)濟工作會議提出“實行結(jié)構(gòu)性減稅”,2015年中央經(jīng)濟工作會議要求“實行減稅政策”,2016年中央經(jīng)濟工作會議要求“在減稅、降費、降低要素成本上加大工作力度”。在政策的演進中可以清晰感受到政策力度由弱到強的變化。

事實上,盡管持續(xù)放松稅收政策的出發(fā)點是應(yīng)對我國經(jīng)濟新常態(tài)的,但在全球減稅浪潮下稅負的實質(zhì)性降低則是一項戰(zhàn)略選擇,既順勢而為,又占領(lǐng)先機。

減稅降費有助于

經(jīng)濟穩(wěn)定增長和財政良性運行

近兩年,我國通過減稅降費措施,一方面支持經(jīng)濟穩(wěn)定增長,一方面支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

首先,減稅降費是積極財政政策的重要一環(huán),以減少政府收入來滿足宏觀調(diào)控的要求支持經(jīng)濟增長。其次,減稅降費還在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中占據(jù)核心位置,從“質(zhì)”上促進供給側(cè)發(fā)展。在新的發(fā)展階段,改革的重心理應(yīng)放在質(zhì)的方面,注重經(jīng)濟發(fā)展能力建設(shè),追求經(jīng)濟發(fā)展的長期性和持久性。政府工作報告顯示,2017年我國減稅降費的目標是減少企業(yè)稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元,這將極大地促進實體經(jīng)濟發(fā)展。前三季度的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)表明,包括減稅降費在內(nèi)的穩(wěn)增長和促改革政策效果顯著,經(jīng)濟提質(zhì)增效的步伐越來越穩(wěn)健。

減稅降費也有助于財政運行良性發(fā)展。1-9月累計,全國一般公共預(yù)算收入13.4萬億元,同比增長9.7%,增幅較去年提高3.8個百分點;全國政府性基金預(yù)算收入3.85萬億元,同比增長33.3%,增幅較去年提高22個百分點。全國一般公共預(yù)算支出15.1萬億元,同比增長11.4%,增幅較去年回落1.1個百分點;全國政府性基金預(yù)算支出3.6萬億元,同比增長31.4%,增幅較去年提高24.4個百分點?？梢?在我國大規(guī)模減稅降費的背景下,前三季度財政收支均實現(xiàn)大幅增長,說明減稅降費在助力經(jīng)濟穩(wěn)增長的基礎(chǔ)上,已經(jīng)將財政運行帶入良性發(fā)展的快車道。

新一輪減稅降費政策思路:

結(jié)構(gòu)性降低宏觀稅負

在充分肯定減稅降費對我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長和財政良性運行的積極作用后,還要將其納入全球新一輪減稅浪潮的宏觀視野,如何降低宏觀稅負,我們給出的答案是:結(jié)構(gòu)性降低宏觀稅負。

我國宏觀稅負不高但市場主體“稅感”強烈

我國市場主體的“稅感”強烈是不爭的事實。產(chǎn)生較大影響的觀點包括:中國企業(yè)部門稅負占其稅前收入的40%以上;40%的稅負對中國企業(yè)意味著死亡;我國的稅收有90%以上來自于企業(yè)。但是這些觀點并不能得出我國宏觀稅負高的結(jié)論,只能據(jù)此做出我國企業(yè)“稅感”強烈的判斷。

隨著《預(yù)算法》 修訂、全口徑預(yù)算體系的建立,轉(zhuǎn)以稅收收入、一般公共預(yù)算收入、全口徑預(yù)算收入占GDP的比重來衡量。三種口徑的宏觀稅負根據(jù)使用者的不同需要而選擇性應(yīng)用,在進行同口徑國際比較時運用居多。

在用來描述市場主體“稅感”時,往往運用大口徑數(shù)據(jù),因為四本預(yù)算收入都計入市場主體的成本,都能給市場主體帶來“稅感”。值得欣慰的是,我國政府開始按照國際貨幣基金組織(IMF)的數(shù)據(jù)公布特殊標準(SDDS)要求發(fā)布年度廣義政府財政收入數(shù)據(jù),即一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入(不含國有土地使用權(quán)出讓收入)、國有資本經(jīng)營收入、社會保險基金收入的合并數(shù)據(jù),并剔除了重復(fù)計算部分,這為衡量宏觀稅負提供了權(quán)威依據(jù)。由于土地出讓收入也會計入企業(yè)成本,所以在用來描述市場主體“稅感”時計算宏觀稅負理應(yīng)將其計算在內(nèi)。在這一要求下計算宏觀稅負,應(yīng)為廣義政府財政收入+國有土地使用權(quán)出讓收入占GDP的比重。

目前可以獲得2013-2016年的廣義政府財政收入數(shù)據(jù),由此計算的各年宏觀稅負分別為35.1%、35%、33.5%、32.8%,從縱向看,呈逐年降低的趨勢,說明我國減稅政策一直具有降負的效應(yīng)。再進行同口徑下的橫向國際比較,根據(jù)IMF數(shù)據(jù)庫2015年數(shù)據(jù)計算,美國、英國、法國、瑞典、巴西、俄羅斯的宏觀稅負分別為:31.8%、38.5%、53.5%、49.8%、41.5%、41.1%,可見,從橫向看,無論是和發(fā)達國家比較,還是和新興市場國家比較,中國33.5%的宏觀稅率均處于低水平。

因此,可以做出基本判斷:我國宏觀稅負水平不高但市場主體的“稅感”強烈。也就是說,問題的主要矛盾并不是宏觀稅負過高,而是市場主體的“稅感”強烈,我國減稅政策進入降負階段的關(guān)鍵是要降低市場主體的“稅感”。

降低市場主體“稅感”的落腳點是宏觀稅負結(jié)構(gòu)而非總量

可以對宏觀稅負進行結(jié)構(gòu)性分解,包括企業(yè)、居民、產(chǎn)業(yè)(行業(yè))、中央、省、市縣、區(qū)域、城市、農(nóng)村的宏觀稅負等等。

第一,我國稅制結(jié)構(gòu)失衡是“稅感”強烈的根本原因。在經(jīng)濟下行時,相機抉擇的稅收政策做出減稅決策需要考慮的因素較多,減稅政策多是結(jié)構(gòu)性的,難以滿足市場主體對“稅感”降低的期望,所以要切實降低市場主體“稅感”,相機抉擇機制靠不住,應(yīng)主要依靠稅收自動調(diào)節(jié)機制。而自動調(diào)節(jié)功能的大小決定于稅制結(jié)構(gòu):直接稅為主體的稅制,稅收收入彈性較大,稅負可直接隨企業(yè)利潤和居民收入下降而降低;間接稅為主體的稅制,稅收收入彈性較小,稅負難以隨企業(yè)利潤和居民收入下降而降低。由于我國稅制是以流轉(zhuǎn)稅為主體,自動調(diào)節(jié)功能較弱,是造成經(jīng)濟主體的“稅感”強烈的根源。

第二,我國稅費結(jié)構(gòu)失衡是“稅感”強烈的重要原因。我國以費的形式存在的非稅收入規(guī)模較大,不但政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、社會保障基金收入均以非稅收入形式存在,且一般公共預(yù)算收入中也含有大量非稅收入。由于非稅收入很大程度上涉及部門利益且其設(shè)立無須經(jīng)過與稅收一樣嚴格的立法程序,因此非稅收入占比較高的財政體制彈性更低,難以在經(jīng)濟下行時隨著企業(yè)利潤和居民收入下降而降低。也就是說,市場主體“稅感”強烈,其中有很大一部分其實是“費感”。

第三,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也是影響“稅感”的重要因素。有研究表明,在其他條件不變的情況下,在以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制中,第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重越低, 該國的宏觀稅負水平會越高。其原因在于不同產(chǎn)業(yè)的稅收負擔水平不同,稅負水平隨著產(chǎn)業(yè)級次的升高而升高,第三產(chǎn)業(yè)稅收負擔較重。當前,我國第三產(chǎn)業(yè)比重呈上升趨勢,并超過第二產(chǎn)業(yè)比重,相應(yīng)地,宏觀稅負水平也會居高不下,致使納稅人的“稅感”強烈。

第四,稅負轉(zhuǎn)嫁的難易程度也是影響“稅感”的重要因素。在我國現(xiàn)行稅制下,減稅主要依靠相機抉擇的稅收政策實現(xiàn),稅負能否降低、能在多大程度上降低,均需考慮稅負轉(zhuǎn)嫁的難易程度。事實上,在通常情況下,企業(yè)所負擔的間接稅、部分直接稅以及收費均可隨產(chǎn)品銷售實現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁,由最終的消費者實際負擔,但是目前我國企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品與市場需求不匹配,產(chǎn)銷鏈條不暢導(dǎo)致稅負轉(zhuǎn)嫁鏈條不暢,大部分稅負轉(zhuǎn)嫁不出去,造成企業(yè)“稅感”強烈。此外,價格是稅負轉(zhuǎn)嫁的關(guān)鍵渠道,當前要素價格上漲,生產(chǎn)成本居高不下,同時市場價格低迷,稅負轉(zhuǎn)嫁十分困難,本來企業(yè)利潤就微薄,再加上稅負沉淀,必然“稅感”強烈。

第五,稅負“返還”的程度也是影響“稅感”的重要因素。有研究表明,國家經(jīng)濟發(fā)展水平越高、收入水平越高,宏觀稅負越高;現(xiàn)實也表明,英、法、瑞典、丹麥等發(fā)達國家的宏觀稅負遠遠高于我國。其原因是宏觀稅負較高的國家,其政府支出也較多,稅負多以福利支出的方式“返還”給市場主體。最近對英國人的一項調(diào)查顯示,48%的英國人認為政府應(yīng)該增加稅收,以便政府在健康、教育和社會福利上有更多投入,而主張減稅的英國人只有4%,在大多數(shù)人看來,減稅必然減支出,而后者是令人無法忍受的。相比之下,我國的稅收很多用于生產(chǎn)建設(shè)和行政管理方面,用于民生支出的比重遠低于發(fā)達國家,市場主體得到的稅負“返還”較少,導(dǎo)致“稅感”強烈。

此外,在市場主體中,“稅感”最強烈的是中小微企業(yè)和中低收入者,原因在于:中小微企業(yè)在降低交易成本、稅負轉(zhuǎn)嫁、運用稅收優(yōu)惠政策等方面的能力均較低,稅負大多沉淀在企業(yè)內(nèi)部;中低收入者具有較高的邊際消費傾向,成為大部分流轉(zhuǎn)稅稅負轉(zhuǎn)嫁的最終歸宿,同時其個人所得稅大多為代扣代繳的工薪稅,難以規(guī)避。這就要求把降低稅負的重點定位于中小微企業(yè)和中低收入者。

以“結(jié)構(gòu)性降負”策略提高市場主體全球競爭力

在世界范圍的結(jié)構(gòu)性改革如火如荼地進行過程中,經(jīng)濟復(fù)蘇已開始具有持續(xù)性,但是各國并沒有止步于此,為了在新的世界經(jīng)濟格局中占據(jù)“制高點”,各國又在紛紛尋求減稅這一加大馬力的辦法,刺激本國經(jīng)濟加速復(fù)蘇。李克強總理指出,“許多國家都在醞釀出臺減稅措施,在新一輪全球競爭中我們要有‘搶跑’意識,用實際舉措提高企業(yè)的競爭力?！笨梢?在我國減稅政策進入降負階段后,關(guān)鍵是要讓市場主體“輕裝上陣”,助推我國跑贏這場全球競爭的“馬拉松”。

結(jié)構(gòu)性降負的具體思路

接下來需要回答宏觀稅負“怎么降”的問題,答案是“結(jié)構(gòu)性降負”。具體思路如下:

第一, 調(diào)整稅制結(jié)構(gòu),全面提升稅制彈性。

由于以直接稅為主體的稅制彈性較強,一方面自動穩(wěn)定機制可使稅負直接隨企業(yè)利潤和居民收入下降而降低,一方面相機抉擇機制可使減稅政策直接產(chǎn)生減負效果。發(fā)達國家基本是以直接稅為主體的稅制,其減稅政策可產(chǎn)生上述雙重減負功效,因此,我國需要調(diào)整稅制結(jié)構(gòu),提高直接稅的比重,否則在這場“馬拉松”的起點就表現(xiàn)弱勢,落敗的機會大大增加。為此,需要盡快邁開個人所得稅“分類與綜合相結(jié)合”的改革步伐,加速填補在財產(chǎn)保有、繼承、贈與等環(huán)節(jié)存在的稅收真空,推動社會保障費改稅并以累進稅率征收,同時,對稅種設(shè)置和每個稅種的所有要素均作出合理安排,切實減少稅收優(yōu)惠,使稅收能夠針對不同對象、從不同角度、以不同力度、最大化地發(fā)揮調(diào)節(jié)職能,為市場主體服務(wù)。

第二, 調(diào)整稅費結(jié)構(gòu),加大降費的力度。

非稅收入規(guī)模龐大一直是我國財政的一大特色,多由歷史因素、體制因素造成,由于大多收費是向企業(yè)征收的,造成企業(yè)沉重的負擔。從現(xiàn)實來看,降費仍有空間,可以作為讓財政政策更為積極有效的重點,但也應(yīng)從制度和法律層面加以保障。一方面,加速推進清費立稅進程,盡可能地實現(xiàn)費改稅;一方面,公開中央和各地收費目錄清單,試行企業(yè)繳費卡制度,跟蹤企業(yè)付費情況,及時發(fā)現(xiàn)問題,嚴肅查處違規(guī)收費行為。

第三, 疏通稅負轉(zhuǎn)嫁鏈條,加強企業(yè)產(chǎn)品供給能力。

這里需要明確企業(yè)的責任和政府的責任。事實上,企業(yè)稅負沉重也有企業(yè)自身的原因,通過改善經(jīng)營管理,只要能夠?qū)a(chǎn)品成功銷售出去,同時,有效降低生產(chǎn)成本,就能成功將稅負向下游轉(zhuǎn)嫁。而政府在疏通稅負轉(zhuǎn)嫁鏈條上的責任,主要是支持企業(yè)從全球產(chǎn)業(yè)鏈的低端向中高端發(fā)展,提升企業(yè)創(chuàng)造附加值的能力,同時,加大對中小微企業(yè)和初創(chuàng)期企業(yè)的稅收減免力度。

第四, 調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),加大稅負“返還”程度。

由于加大稅負“返還”程度,即提高財政在民生領(lǐng)域支出的比重,可以有效降低市場主體的“稅感”,因此只要保障民生支出達到一定規(guī)模,即便是宏觀稅負高企,市場主體的“稅感”也不高?？紤]到財政資源的有限性,需著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu):通過政府與社會資本合作、財政與金融資本合作等模式,引導(dǎo)更多社會資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實質(zhì)性降低財政經(jīng)濟建設(shè)支出的比重;通過簡政放權(quán)、精簡機構(gòu)、完善公共支出績效管理機制、提高財政支出的透明度等舉措,實質(zhì)性降低財政行政管理支出的比重;通過推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的改革,理順這些領(lǐng)域市場與政府之間的關(guān)系,實質(zhì)性提高財政基本公共服務(wù)支出的比重。

第五, 加強財源建設(shè),拓展“結(jié)構(gòu)性降負”的空間。

在財政資源一定的條件下,要降低宏觀稅負,需要在減稅的同時減支出,但是支出具有剛性,在經(jīng)濟下行時還需要以增加支出的擴張性財政政策支撐經(jīng)濟增長,這就需要加強財源建設(shè)。從當前現(xiàn)實看,需要在財政資金存量和增量兩個方面做文章。在存量方面,通過統(tǒng)籌和盤活存量財政資金,讓沉睡的資金流動起來,發(fā)揮其更大的作用;要積極促成政府與社會資本合作,以財政的小投入撬動社會資本的大投入。在增量方面,要在防控風(fēng)險的前提下擴大赤字和債務(wù)規(guī)模,進一步提高國有企業(yè)利潤上繳比例。

綜上所述,為了順應(yīng)世界減稅浪潮和滿足國內(nèi)穩(wěn)增長與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的雙重需要,需要保持減稅的政策方向不變,由于我國減稅政策已發(fā)展到降負階段,宏觀稅負的降低成為必然。當前我國宏觀稅負呈逐年下降的趨勢,在國際上也處于相對較低的水平,因此,降低宏觀稅負應(yīng)該采取“結(jié)構(gòu)性降負”策略。

(作者閆坤系中國社科院財稅研究中心執(zhí)行副主任,于樹一系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員)