按照全面建成小康社會新的目標要求,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一。黨的十八大以來的5年,是堅定不移推進生態(tài)文明建設(shè)的5年,也是美麗中國建設(shè)邁出重要步伐的5年。今后,我國既要完成2020年的綠色發(fā)展目標,也要為2020年以后的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。因此,有必要對黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)與改革的舉措和成效進行總結(jié)與梳理,進一步形成今后深入開展生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的決心和定力。

在理念培育方面,生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、綠水青山就是金山銀山的理念,以及生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰的文明發(fā)展觀為各方廣為接受,高質(zhì)量、有效益的發(fā)展正在成為各界的自覺實踐,綠色發(fā)展理念深入人心。

在主體架構(gòu)方面,通過改革有序地發(fā)揮了地方黨委、地方政府、地方人大、地方政協(xié)、司法機關(guān)、社會組織、企業(yè)和個人在生態(tài)文明建設(shè)中的作用,環(huán)境共治的格局正在形成,促進了環(huán)境質(zhì)量的改善。

在區(qū)域發(fā)展方面,通過改革統(tǒng)籌和優(yōu)化了區(qū)域的發(fā)展資源。上游與下游間的生態(tài)補償以及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償機制正在全面建立,區(qū)域綠色發(fā)展的體制機制開始發(fā)揮效應(yīng)。排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易、用能權(quán)交易正在進行,污水和垃圾處理的第三方治理市場持續(xù)火爆,為改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量奠定了市場基礎(chǔ)。城市垃圾分類和城鎮(zhèn)污水集中處理穩(wěn)步推進,農(nóng)村垃圾分類收集處理和農(nóng)村污水治理在一些省域取得突破,城鄉(xiāng)環(huán)境的綜合整治取得新進展,社會文明意識和文明水平進入新階段。通過區(qū)域一盤棋的綠色發(fā)展改革,整體提升了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效率。

在有效監(jiān)管方面,通過建立健全區(qū)域環(huán)境影響評價制度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度,既提高了行政審批效率,又預防和控制了區(qū)域環(huán)境風險。通過省以下環(huán)境保護監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理與懲罰造假,維護了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性,初步形成了以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的大氣環(huán)境管理模式,實現(xiàn)了管理模式的轉(zhuǎn)型,有力地提高了環(huán)境質(zhì)量。通過打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假,保證了地方環(huán)境保護審批和環(huán)境保護考核的真實性,維護了環(huán)境保護考核和生態(tài)文明評價考核的嚴肅性,有利于形成正確的政績觀。通過省以下環(huán)境保護垂直監(jiān)管,一定程度上遏制了市縣的地方保護主義;通過環(huán)境保護黨政同責、中央環(huán)境保護督察和環(huán)境保護專項督查,有力地打擊了環(huán)境保護形式主義。而這些,是以前都想解決而難以解決的。

在保障措施方面,綠色金融體系、環(huán)境保護投融資體系的推行,為綠色發(fā)展保駕護航。史上最嚴的《環(huán)境保護法》和其他環(huán)境法律法規(guī),規(guī)定了企業(yè)自我監(jiān)測、信息公開等義務(wù),提高了罰款標準,規(guī)定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任等新制度。新《環(huán)境保護法》實施以來,幾十萬、幾百萬甚至更多的按日計罰對違法企業(yè)形成了威懾,數(shù)以千計的環(huán)境違法者被行政拘留甚至刑事拘留,一批黨政官員因為環(huán)境失職被追究紀律、行政甚至刑事責任;一些環(huán)境污染和生態(tài)破壞企業(yè)被社會組織或者檢察機關(guān)告上法庭,幾千萬甚至更多的環(huán)境損害賠償金使得污染環(huán)境無利可圖。總的來看,環(huán)境保護有法必依的氛圍正在形成。通過建立自然資源資產(chǎn)負債表、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)目標評價與考核、黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度等,讓地方黨政領(lǐng)導更加盡職履責,真正推動環(huán)保工作取得積極進展。

在治理實效方面,通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局,區(qū)域環(huán)境風險正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價得到控制;通過中央環(huán)境保護督察、環(huán)境保護專項督查,“小散亂污”型企業(yè)正在被清理整頓,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在科學調(diào)整,工業(yè)技術(shù)正在轉(zhuǎn)型升級;通過嚴肅問責,侵占自然保護區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境的現(xiàn)象被大力遏制,一批綜合和特色的國家公園已經(jīng)建立。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,2016年京津冀地區(qū)PM2.5的平均濃度是71微克/立方米,比2013年下降33%,治理效果有目共睹。人民群眾在具體、生動的生態(tài)文明實踐中感受到了環(huán)保效果,全社會的環(huán)境保護獲得感不斷增強,生態(tài)文明建設(shè)的共識不斷深入。

總之,目前生態(tài)文明制度體系的四梁八柱基本建立,資源節(jié)約、能源有效利用、環(huán)境友好的關(guān)鍵體制、制度和機制已經(jīng)初步創(chuàng)建,成效不斷顯現(xiàn)。這些成效得益于黨對生態(tài)文明建設(shè)和改革的高度重視,得益于黨政同責和中央環(huán)境保護督察兩大利劍的威懾作用,得益于環(huán)境共治體制、制度和機制的推進。在今后,可以考慮對現(xiàn)行的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施進行全面的評估,揚長補短,針對現(xiàn)實的重點難點問題、制度構(gòu)建的薄弱環(huán)節(jié)和體制、制度運行中的梗阻問題,加強體制優(yōu)化、制度整合和機制創(chuàng)新,確保生態(tài)文明建設(shè)與體制改革不斷取得更大的實效。(作者:國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長 常紀文)