作者:中共上海市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 石濤

國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》 明確將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類,提出分類推進(jìn)改革、分類促進(jìn)發(fā)展、分類實(shí)施監(jiān)管和分類定責(zé)考核。公益類國有企業(yè)追求社會(huì)利益最大化,商業(yè)類國有企業(yè)追求利潤最大化,分類改革大幕開啟,公益類國有企業(yè)改革要實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo),還需要從以下五個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

規(guī)制理念從“正面清單”向“負(fù)面清單”轉(zhuǎn)變

由于公益類國有企業(yè)自身具有的一些特征,造成了政府及其委托機(jī)構(gòu)將會(huì)在利潤、成本、經(jīng)營行為等方面對其進(jìn)行規(guī)制。考慮到長期以來改革的思維慣性,以往的改革更多的是從“正面清單”出發(fā),規(guī)定了什么可以做,什么不可以做,企業(yè)在這個(gè)菜單式的框架下嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行市場活動(dòng)。這種行為在市場發(fā)展早期有利于規(guī)范國有企業(yè)市場行為,但隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的成熟,對于公益類國有企業(yè)的這種直接規(guī)制將會(huì)極大地抑制企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的積極性,壓縮市場本身帶給公益類企業(yè)活動(dòng)的空間,最終導(dǎo)致公益類國有企業(yè)無法有效履行職責(zé)目標(biāo)。因此,通過“負(fù)面清單”的方式,僅僅對主要目標(biāo)和要求進(jìn)行規(guī)制,從而為企業(yè)市場活動(dòng)提供更大的經(jīng)營空間,這將使公益類企業(yè)擺脫以往的管得“過多”、“過死”和“過細(xì)”的局面,真正實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合。同時(shí),這種理念的轉(zhuǎn)變更加有利于企業(yè)將重點(diǎn)放在提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量方面從而有利于企業(yè)公益性的體現(xiàn)。

規(guī)制方式從命令-控制式向成本-收益式轉(zhuǎn)變

長期以來,由于在企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人任命方式、薪酬待遇等方面依然采用了“雙軌制”的方式,即企業(yè)行為市場化,任命行政化,造成了國有企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人更多地考慮如何滿足政治目標(biāo),繼而在經(jīng)營決策過程中會(huì)不自覺地將考核重心偏向政治考核,造成了企業(yè)經(jīng)營者的行政化思維,導(dǎo)致經(jīng)營活動(dòng)的效率不高,成本過大等問題。這類問題在公益類國有企業(yè)中尤為突出,由于公益性的外溢性和重要性,往往造成為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)在決策中不計(jì)成本,從而導(dǎo)致了國有資產(chǎn)使用效率低下。隨著市場經(jīng)濟(jì)日漸成熟,公益類國有企業(yè)中存在的行政化的思維和經(jīng)營方式已經(jīng)無法適應(yīng)改革新形勢,必須要向成本—收益式的規(guī)制要求轉(zhuǎn)變,即公益類國有企業(yè)的任何決策都必須要進(jìn)行成本和收益的分析,當(dāng)一項(xiàng)政策的收益大于成本的時(shí)候,才能夠?qū)嵤?否則不能夠?qū)嵤．?dāng)然,由于公益性的外溢性質(zhì),在收益評估的時(shí)候,需要將外溢性內(nèi)在化,從而形成成本和收益的對等。

從放松規(guī)制向規(guī)制重構(gòu)轉(zhuǎn)變

隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立和完善,對公益類國有企業(yè)監(jiān)管的一些措施和工具逐步成為影響企業(yè)發(fā)展的障礙,因此,及時(shí)采用放松規(guī)制的方式,消除這些影響企業(yè)發(fā)展的政策和措施是非常必要的,正如20世紀(jì)70和80年代許多國家在推進(jìn)一些與公眾生活密切相關(guān)的行業(yè)改革的時(shí)候,往往采用逐步市場化的方式,放棄了以往的對于這些行業(yè)在價(jià)格、進(jìn)入等方面的規(guī)制措施,這些措施都有助于行業(yè)的發(fā)展,但這種單向度的放松規(guī)制可能會(huì)帶來與改革預(yù)期不同的結(jié)果,甚至?xí)斐筛偁幹刃蚧靵y,產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平下滑等問題。因此,在公益類國有企業(yè)改革的過程中,要及時(shí)對不能夠促進(jìn)公益類國有企業(yè)發(fā)展的規(guī)制措施予以取消、修改等;同時(shí),對于公益類國有企業(yè)在改革中出現(xiàn)的問題及時(shí)給予規(guī)制,從而形成放松規(guī)制和加強(qiáng)規(guī)制同時(shí)進(jìn)行、相互促進(jìn)的規(guī)制重構(gòu)。這種雙向規(guī)制可以防止在公益類國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)大的市場波動(dòng),進(jìn)而避免社會(huì)公眾生活受到影響。

從限制性規(guī)制向激勵(lì)性規(guī)制轉(zhuǎn)變

由于公益類國有企業(yè)追求社會(huì)利益大于經(jīng)濟(jì)利益,而企業(yè)本身具有內(nèi)生性的追求利潤最大化的動(dòng)機(jī),從而導(dǎo)致了必須要對公益類國有企業(yè)進(jìn)行一定程度和范圍的規(guī)制,這種規(guī)制的目的就是激勵(lì)企業(yè)行為轉(zhuǎn)向追求社會(huì)利益最大化。由于規(guī)制方與被規(guī)制的公益類國有企業(yè)存在不同程度的信息不對稱,以往的限制性的規(guī)制方式往往會(huì)引發(fā)企業(yè)的尋租行為、合謀行為等不正常的市場行為的發(fā)生,造成國有資產(chǎn)的流失和扭曲。在公益類國有企業(yè)改革的過程中,除了極少數(shù)必須要通過禁止、許可等限制性方式來規(guī)定企業(yè)的經(jīng)營行為,更多則是需要設(shè)定不同的激勵(lì)性指標(biāo),通過這些激勵(lì)性目標(biāo)的設(shè)定,將會(huì)更好地激發(fā)企業(yè)節(jié)約成本、獲取收益等激勵(lì)性行為的發(fā)生,從而更好地在實(shí)現(xiàn)其社會(huì)利益最大化的前提下滿足對經(jīng)濟(jì)利益的一定需求。

在所有權(quán)基礎(chǔ)上向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變

長期以來,公益類國有企業(yè)在生產(chǎn)或提供滿足社會(huì)公眾所需要的產(chǎn)品和服務(wù)的過程中,往往是按照偏離正常市場價(jià)格一定程度的標(biāo)準(zhǔn)來提供,或者在很多情況下采取的是成本加成定價(jià)的方法來提供。一方面,這種定價(jià)雖然滿足了社會(huì)大眾的共同需求,但應(yīng)該看到,這種定價(jià)方式往往導(dǎo)致了企業(yè)需要承擔(dān)一定虧損,這種虧損一般通過政府的財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)。沉重的財(cái)政補(bǔ)貼將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)預(yù)算軟約束,并將嚴(yán)重扭曲市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制。另一方面,在企業(yè)經(jīng)營多元化的情況下,被規(guī)制的企業(yè)則被允許通過交叉補(bǔ)貼的方式來實(shí)現(xiàn)對公益性的業(yè)務(wù)虧損進(jìn)行彌補(bǔ);由于混合業(yè)務(wù)的企業(yè)往往會(huì)利用公益性業(yè)務(wù)的壟斷性“搭便車”,從而造成市場競爭秩序的混亂。在公益類國有企業(yè)改革的過程中,需要逐步樹立市場意識,政府和公益類國有企業(yè)的關(guān)系應(yīng)該建立在現(xiàn)代市場契約關(guān)系的基礎(chǔ)上,也就是說,今后政府將通過市場方式向公益類國有企業(yè)購買符合一定標(biāo)準(zhǔn)和條件的產(chǎn)品或服務(wù),逐步放棄通過財(cái)政補(bǔ)貼、企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼等不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的政府購買方式。