面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，以及“一帶一路”、“中國(guó)制造2025”等國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略必然要做出重大變革。這既包括整體布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也包括產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如果說(shuō)1996年以來(lái)以收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線為核心的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整是第一次，那么這次在新常態(tài)下國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整則是第二次。不僅要做好國(guó)有資本的“減法”，還要做好國(guó)有資本的“加法”，圍繞新常態(tài)下國(guó)家使命和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的有效流動(dòng)，未來(lái)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組將沿四條路徑進(jìn)行。

“分類(lèi)改革與分類(lèi)監(jiān)管”新時(shí)期

新時(shí)期要深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革，需要準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)步入了一個(gè)“分類(lèi)改革與分類(lèi)監(jiān)管”的新時(shí)期。

國(guó)企目前分成兩類(lèi)，即公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)，而商業(yè)類(lèi)又細(xì)分商業(yè)一類(lèi)和商業(yè)二類(lèi)，商業(yè)一類(lèi)是純商業(yè)的企業(yè)，商業(yè)二類(lèi)是處于戰(zhàn)略性或特定功能性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。公益類(lèi)的國(guó)有企業(yè)僅承擔(dān)國(guó)家公益性或公共性政策目標(biāo)而不承擔(dān)商業(yè)功能，應(yīng)該是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。具體監(jiān)管方法是“一企一制”、“一企一法”，確保企業(yè)活動(dòng)始終以社會(huì)公共利益為目標(biāo)，這類(lèi)國(guó)有企業(yè)數(shù)量非常少。

我們認(rèn)為，公益類(lèi)的央企應(yīng)該有4家，包括中儲(chǔ)糧總公司、中儲(chǔ)棉總公司、國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)。商業(yè)類(lèi)國(guó)企也就是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，其中商業(yè)二類(lèi)的有31家，包括國(guó)防軍工板塊的十大軍工企業(yè)和中國(guó)商飛公司，能源板塊的三大石油公司、國(guó)電投、中廣核集團(tuán)和五大電力公司，及其他功能板塊的中鹽公司、中國(guó)國(guó)新、三大電信公司、三大航空公司以及中遠(yuǎn)集團(tuán)、中國(guó)海運(yùn)；其余75家基本都屬于商業(yè)一類(lèi)，包括一般工業(yè)制造企業(yè)、綜合貿(mào)易服務(wù)企業(yè)、建筑工程企業(yè)、科研企業(yè)和資產(chǎn)規(guī)模在500億元以下的其他中小企業(yè)。

在分類(lèi)的操作中會(huì)面臨一個(gè)最大的問(wèn)題，即基于企業(yè)的未來(lái)分類(lèi)還是基于企業(yè)的現(xiàn)狀分類(lèi)。如果基于企業(yè)的未來(lái)分類(lèi)，就是企業(yè)應(yīng)該定位為什么類(lèi)，然后需要通過(guò)戰(zhàn)略性重組、剝離之后成為那一類(lèi)企業(yè)。比如國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)未來(lái)就應(yīng)該收縮為純網(wǎng)絡(luò)性的企業(yè)，把其他的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)放開(kāi)，未來(lái)就應(yīng)該定位為公益類(lèi)的企業(yè)。

而基于現(xiàn)狀分類(lèi)，就是按照企業(yè)現(xiàn)在的業(yè)務(wù)來(lái)劃分類(lèi)似于哪一類(lèi)，按現(xiàn)狀定位。實(shí)際上兩分法應(yīng)該是動(dòng)態(tài)來(lái)理解，不是說(shuō)現(xiàn)在把企業(yè)界定完了就一成不變了，而應(yīng)該是分完之后慢慢有一個(gè)動(dòng)態(tài)的演進(jìn)過(guò)程。比如軍工等30多家商業(yè)一類(lèi)的企業(yè)，隨著時(shí)間的延伸，有一部分剝離出來(lái)成為公益類(lèi)，另一部分完全放開(kāi)后成為商業(yè)類(lèi)，會(huì)隨著環(huán)境和情況變化而調(diào)整。

建立起“三層三類(lèi)全覆蓋”國(guó)有資本管理新體制

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增速趨緩、結(jié)構(gòu)趨優(yōu)、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，必須對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行重大調(diào)整，這需要基于功能定位分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整、基于國(guó)家戰(zhàn)略性標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)選擇調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)布局、基于全面深化改革和優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)雙重目標(biāo)來(lái)協(xié)同推進(jìn)國(guó)有企業(yè)兼并重組。未來(lái)五年，大型國(guó)企分拆或者并購(gòu)重組將是一個(gè)大趨勢(shì)，而且可能動(dòng)作會(huì)比較大。

新常態(tài)下國(guó)有經(jīng)濟(jì)將迎來(lái)第二輪戰(zhàn)略性調(diào)整，未來(lái)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組將沿以下幾個(gè)路徑來(lái)進(jìn)行：

首先，選擇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)高、產(chǎn)業(yè)集中度較低、產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題突出的行業(yè)，包括資源類(lèi)行業(yè)、鋼鐵、汽車(chē)、裝備制造、對(duì)外工程承包等領(lǐng)域，在這類(lèi)領(lǐng)域通過(guò)并購(gòu)重組，減少企業(yè)數(shù)量，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，突破地方或部門(mén)勢(shì)力造成的市場(chǎng)割據(jù)局面，促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，由于這類(lèi)領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩突出、經(jīng)濟(jì)效益比較差，所以推進(jìn)這類(lèi)產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)重組應(yīng)該是當(dāng)前國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點(diǎn)和當(dāng)務(wù)之急。

其次，在具有自然壟斷性的領(lǐng)域，區(qū)分自然壟斷的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)和可競(jìng)爭(zhēng)的非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)性質(zhì)，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)整體規(guī)劃、分步實(shí)施，通過(guò)企業(yè)重組、可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的分拆和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)管制等手段，推動(dòng)可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)構(gòu)建和公平競(jìng)爭(zhēng)制度建設(shè)。應(yīng)積極研究將電信基礎(chǔ)設(shè)施和長(zhǎng)距離輸油、輸氣管網(wǎng)從企業(yè)剝離出來(lái)，組建獨(dú)立網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)企業(yè)。石油行業(yè)一方面可以設(shè)想通過(guò)兼并重組、注入資本金等政策將中海油、中化集團(tuán)整合成一家新的國(guó)家石油公司，另一方面可深化中石油和中石化內(nèi)部重組，按開(kāi)采及管道輸油、煉油、設(shè)備安裝制造、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)組建若干專(zhuān)業(yè)化公司，開(kāi)采及管道輸油環(huán)節(jié)由這三家公司獨(dú)資或者控股，其他環(huán)節(jié)引入民營(yíng)企業(yè)組建混合所有制公司；電網(wǎng)行業(yè)可探索在網(wǎng)運(yùn)分離的前提下實(shí)現(xiàn)國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)的合并，輸配分離后，國(guó)家電網(wǎng)公司和區(qū)域電網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)輸電網(wǎng)，配電網(wǎng)劃歸省電網(wǎng)公司，售電及設(shè)備制造等業(yè)務(wù)放開(kāi)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；民航業(yè)可重點(diǎn)培育幾家區(qū)域性航空運(yùn)輸企業(yè)，解決航空支線壟斷程度過(guò)高的問(wèn)題，把航油、航材、航信三家企業(yè)改造成由各航空運(yùn)輸企業(yè)參股的股權(quán)多元化的股份有限公司。同時(shí)，鐵路也要按區(qū)域組建若干家鐵路運(yùn)營(yíng)公司。

再次，通過(guò)行政性重組和依托資本市場(chǎng)的并購(gòu)重組相結(jié)合的手段，改建或者新建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，將分散于眾多各個(gè)行業(yè)、各個(gè)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸為這些國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司持有。競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)重組，應(yīng)該通過(guò)組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的方式推進(jìn)，重組后的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)由國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司持有；對(duì)于壟斷性行業(yè)的重組，應(yīng)該通過(guò)改建國(guó)有資本投資公司方式推進(jìn)，重組后的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)由國(guó)有資本投資公司持有。地方層面組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，要特別注意應(yīng)同時(shí)切斷原地方的融資型平臺(tái)公司與政府的融資功能的聯(lián)系，使平臺(tái)公司向市場(chǎng)化和實(shí)體化轉(zhuǎn)型。

最后，對(duì)國(guó)資委監(jiān)管系統(tǒng)之外的央企重組，也應(yīng)該有所考慮。除國(guó)資委監(jiān)管的百余家企業(yè)和財(cái)政部、匯金公司監(jiān)管的20余家企業(yè)外，近百個(gè)中央部門(mén)仍擁有近萬(wàn)家國(guó)有企業(yè)，他們也應(yīng)被納入國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管的范疇，成為參與改革重組的重要主體，從而建立起“三層三類(lèi)全覆蓋”國(guó)有資本管理新體制。

（作者系中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師）