長(zhǎng)期以來,我國(guó)的城市規(guī)劃嚴(yán)格按照行政區(qū)劃的范圍編制。這一方式的優(yōu)缺點(diǎn)都很明顯:優(yōu)點(diǎn)是便于操作,有明確的主導(dǎo)者和行動(dòng)者;缺點(diǎn)是忽略甚至割裂了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化的聯(lián)系。這個(gè)缺點(diǎn)在大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃中如何克服?這個(gè)突破口可能就在都市圈規(guī)劃。都市圈的“圈”不是由行政區(qū)劃界定的,而應(yīng)由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化等聯(lián)系決定。可以根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和計(jì)量模型的測(cè)算,確定都市圈規(guī)劃的范圍和內(nèi)容,并由國(guó)務(wù)院組織編制都市圈發(fā)展規(guī)劃,在此基礎(chǔ)上編制大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃

灣區(qū),是由一個(gè)海灣或相連若干個(gè)海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。灣區(qū)是全球區(qū)域創(chuàng)新中心的代名詞,是新經(jīng)濟(jì)即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)策源地、集聚地的代名詞。全球經(jīng)濟(jì)總量的60%集中在入海口。當(dāng)今世界發(fā)展條件最好的、競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的城市群,都集中在沿海灣區(qū)。東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)是世界公認(rèn)的三個(gè)大灣區(qū)。

日前,在國(guó)家主席習(xí)近平的見證下,《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》在香港簽署。此前有報(bào)道稱,粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃初稿已基本形成。其實(shí),除了沿深圳灣的灣區(qū)經(jīng)濟(jì),我國(guó)還有沿杭州灣的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)及沿渤海灣的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)。從科技創(chuàng)新和新經(jīng)濟(jì)的角度看,深圳灣和杭州灣的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)已初現(xiàn)端倪,應(yīng)當(dāng)進(jìn)入深度規(guī)劃和進(jìn)一步發(fā)展的階段。

有助于打破行政區(qū)劃束縛

由灣區(qū)的地理構(gòu)成可見,它們都是由少數(shù)中心城市(都市圈)、若干個(gè)其他城市和城鎮(zhèn)組成的。都市圈與城市的區(qū)別在于,前者包括了中心城市及周邊與之密切相關(guān)的若干城市和城鎮(zhèn),而非行政上的地域單位。現(xiàn)代交通體系的效率測(cè)算表明,一日通勤是確定都市圈范圍的基準(zhǔn)。由此,大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃是由分層、分級(jí)的多個(gè)規(guī)劃組成的。這個(gè)“組成”,是指在區(qū)域內(nèi)各種要素和產(chǎn)業(yè)集聚、輻射及融合基礎(chǔ)上的再規(guī)劃。其中,都市圈規(guī)劃是核心。

長(zhǎng)期以來,我國(guó)的城市規(guī)劃嚴(yán)格按照行政區(qū)劃的范圍編制。這一方式的優(yōu)缺點(diǎn)都很明顯:優(yōu)點(diǎn)是便于操作,有明確的主導(dǎo)者和行動(dòng)者;缺點(diǎn)是忽略甚至割裂了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化的聯(lián)系。例如,深圳是粵港澳灣區(qū)的核心城市之一,周邊的惠州、東莞等主要接受其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和商務(wù)合作。就經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系而言,這些城市應(yīng)當(dāng)在深圳都市圈范圍內(nèi)。

這個(gè)缺點(diǎn)在大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃中如何克服?我們的研究表明,這個(gè)突破口可能就在都市圈規(guī)劃。都市圈的“圈”不是由行政區(qū)劃界定的,而應(yīng)由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化等聯(lián)系決定。所以,可以根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和計(jì)量模型的測(cè)算,確定都市圈規(guī)劃的范圍和內(nèi)容,并由國(guó)務(wù)院組織編制都市圈發(fā)展規(guī)劃,在此基礎(chǔ)上編制大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。

如果上述規(guī)劃引領(lǐng)能夠得到有效實(shí)施,都市圈規(guī)劃就會(huì)打破行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的束縛,進(jìn)而產(chǎn)生積極的作用,如減少土地低效開發(fā)、提升中心城市集聚高端要素的功能等。例如,在東京都市圈50公里半徑內(nèi),基本上是連成片的。按照這個(gè)范圍進(jìn)行(土地)規(guī)劃,將在很大程度上緩解土地供應(yīng)和住房供應(yīng)矛盾,并為高端要素集聚提供更大的空間。

本質(zhì)上是市場(chǎng)化制度安排

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下,區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制只能建立在統(tǒng)一市場(chǎng)體系或市場(chǎng)一體化的基礎(chǔ)上。黨的十八屆三中全會(huì)指出,建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系,是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。這里,統(tǒng)一市場(chǎng)體系的“統(tǒng)一”至少有三層涵義,即統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入、統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管。由此,區(qū)域間公平開放的要素流動(dòng),產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和全方位合作,就能夠順暢地展開。進(jìn)而,區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制就有了可靠的支撐。

大灣區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制,具體應(yīng)考慮三個(gè)主要方面:一是以市場(chǎng)為主導(dǎo),完善要素市場(chǎng),充分明確市場(chǎng)的主體地位;形成多層次的資本市場(chǎng)、人才和勞動(dòng)力市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng);通過市場(chǎng)供需調(diào)整土地價(jià)格,滿足企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。二是打破行政壁壘和地方保護(hù)。壁壘下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),必然以尋求地方行政區(qū)域邊界內(nèi)的利益最大化和成本最小化為目標(biāo),難免造成區(qū)域市場(chǎng)割裂。三是協(xié)調(diào)各城市在招商引資、市場(chǎng)準(zhǔn)入、戶籍制度、社會(huì)保障與就業(yè)等方面的政策法規(guī),促進(jìn)城市群內(nèi)的廣泛合作。

大灣區(qū)規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制,本質(zhì)上是一系列市場(chǎng)化的制度安排,核心是基于統(tǒng)一規(guī)則的市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管。在這方面,我們或可借鑒美國(guó)和日本的做法,籌劃成立相關(guān)的政府組織或非政府組織,如日本的都市圈整備局、都市圈整備委員會(huì)和美國(guó)的紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)、紐約城市規(guī)劃委員會(huì)等。它們是大灣區(qū)形成和發(fā)展的推動(dòng)者。還可以比照國(guó)際常見的做法,通過建立若干論壇、峰會(huì)的組織機(jī)制,加強(qiáng)大灣區(qū)各城市在戰(zhàn)略、信息和執(zhí)行層面的溝通與協(xié)商。

規(guī)劃應(yīng)側(cè)重區(qū)域而非產(chǎn)業(yè)

長(zhǎng)期以來,我國(guó)各級(jí)政府制定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃(計(jì)劃),多側(cè)重于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的內(nèi)容。在區(qū)域發(fā)展方面,主要通過制定專項(xiàng)規(guī)劃,體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略意圖和實(shí)施構(gòu)想。改革開放以來,從建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始,到設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū),再到制定大灣區(qū)規(guī)劃,以改革和創(chuàng)新的方式,調(diào)整并突破行政區(qū)劃的管制,對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的作用。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程中,區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展具有兩大作用:一方面,將不斷調(diào)整原來的不合理設(shè)置;另一方面,也是更為重要的,就是將體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的新元素,放到一個(gè)或若干個(gè)特定的空間,或先行先試,或重組融合,產(chǎn)生增量意義上的動(dòng)力和價(jià)值。過往的實(shí)踐證明,除了那些已經(jīng)取得積極作用的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃外,有些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃可能因?yàn)闂l件不成熟等原因,作用不盡明顯,但產(chǎn)生負(fù)面作用的案例還不多見。

與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相比,區(qū)域規(guī)劃的作用是相對(duì)正面的。究其原因在于,區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展的主導(dǎo)者、行動(dòng)者,本來就是各級(jí)政府。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃則不是,其主導(dǎo)者和行動(dòng)者是企業(yè)家、投資家和創(chuàng)業(yè)者。尤其是在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,大量的新技術(shù)、新模式的試錯(cuò)都是在上述主體的主導(dǎo)下進(jìn)行的。而且,唯有在他們的主導(dǎo)下,激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制才是有效的。如果我們?nèi)匀谎赜卯a(chǎn)業(yè)規(guī)劃這一說法,那么它的內(nèi)涵就要發(fā)生根本性變化。

總之,原有行政區(qū)劃中存在的種種矛盾和問題、新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚和融合、社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的空間拓展等,都要求進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃的作用,并進(jìn)行必要的調(diào)整和重組。在這個(gè)調(diào)整和重組中,我們有必要融入改革、創(chuàng)新的戰(zhàn)略性思路和舉措,以此打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)。

(作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授)