去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出,財政政策要更加積極有效。今年的《政府工作報告》也強調(diào),繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策,財政政策要更加積極有效。這是黨中央、國務(wù)院綜合研判國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢、駕馭經(jīng)濟社會發(fā)展全局,著眼于保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定而作出的科學(xué)抉擇,也是發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。

2017年是實施“十三五”規(guī)劃的重要一年,是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期和建設(shè)現(xiàn)代化強國“爬坡過坎”的關(guān)鍵階段,經(jīng)濟社會發(fā)展中的不確定性因素增多,各種風(fēng)險隱患不少。繼續(xù)實施積極的財政政策適應(yīng)了在復(fù)雜國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢下實現(xiàn)更好發(fā)展的要求,是保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展、完成各項既定目標(biāo)的有效舉措。“財政政策要更加積極有效”的要求,蘊含著提高國家治理效能的深意。

所謂“積極”,就是要積極主動發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用,增強財政政策的預(yù)見性和預(yù)防性,而不是被動應(yīng)付、見招拆招。作為國家治理工具的財政,要更加積極主動地應(yīng)對國內(nèi)外各種不確定性,化解經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的各種風(fēng)險,防患于未然,而不是等到風(fēng)險甚至危機發(fā)生后才倉促應(yīng)對。所謂“有效”,就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問題,精準(zhǔn)發(fā)力、對癥下藥,達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。在當(dāng)前經(jīng)濟增速換擋期,財政政策更要發(fā)揮“定海神針”作用,持續(xù)不斷地為經(jīng)濟社會發(fā)展注入“確定性”,穩(wěn)住大局,推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,確保穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險各項工作有效落實。

當(dāng)前,深入理解我國的積極財政政策需要破除三個認(rèn)識誤區(qū):

誤區(qū)一:

積極財政政策只是需求管理的一個工具

很多人談到當(dāng)前我國的積極財政政策,往往將其放在凱恩斯理論的分析框架下,將積極財政政策作為需求管理的一個工具來看待。這是一個嚴(yán)重的誤解。當(dāng)前我國實施的積極財政政策顯然不是凱恩斯理論分析框架中的那種政策,而是一種涉及經(jīng)濟、社會乃至整個國家治理的多維度的財政政策,可稱之為“結(jié)構(gòu)性的政策”。從總量性的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性的政策,與之相伴隨的還有一個轉(zhuǎn)變,就是從單純經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性政策。這使積極財政政策的內(nèi)涵更加豐富、實現(xiàn)形式更加多樣化,如產(chǎn)業(yè)基金、政府和社會資本合作(PPP)模式、盤活存量資金、打破支出結(jié)構(gòu)固化等,都是作為政策工具來使用的。同時,當(dāng)前我國的積極財政政策注重與全面深化改革協(xié)調(diào)配合,財政預(yù)算安排突出重點、有保有壓,著眼于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。可見,我國的積極財政政策已經(jīng)大大超越了需求管理工具的傳統(tǒng)定位,成為國家治理的一個重要工具,具有科學(xué)性和先進性。

誤區(qū)二:

繼續(xù)實施積極財政政策會導(dǎo)致風(fēng)險失控

2016年,我國年初預(yù)算安排全國財政赤字2.18萬億元,其中中央財政赤字1.4萬億元,地方財政赤字7800億元。考慮到地方各級政府的隱形債務(wù)等,有人認(rèn)為我國目前的實際赤字率和負(fù)債率已經(jīng)很高,2017年繼續(xù)實施積極財政政策會導(dǎo)致風(fēng)險失控。實際上,從2017年國家預(yù)算安排來看,財政赤字率保持3%的水平不變,財政赤字規(guī)模2.38萬億元,這一規(guī)模是適度的,絕非大肆擴張。

在債務(wù)方面,2016年末,我國中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元,按照國家統(tǒng)計局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計算,負(fù)債率約為36.7%。即使考慮或有負(fù)債,綜合估計我國政府負(fù)債率約為40%。這在世界上屬于較低水平,而且也在我們的承受范圍之內(nèi)。雖然地方的債務(wù)水平較高、還債壓力不輕,一些地方甚至出現(xiàn)了社保基金支付困難、財政壓力較大的問題,但這屬于短期和局部困難,談不上發(fā)生地方財政危機。從資產(chǎn)看,地方債務(wù)形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),雖然在財務(wù)上不是都能變現(xiàn)的資產(chǎn),但對促進地方經(jīng)濟發(fā)展有實實在在的作用,今天的債務(wù)將換來明天的增長,加上大量可變現(xiàn)的國有資產(chǎn)資源,足以應(yīng)對可能出現(xiàn)的任何風(fēng)險。

當(dāng)然,這并不意味著不需要強化風(fēng)險管理。加強地方債務(wù)管理,提高債務(wù)支出績效,本來就是當(dāng)前實施積極財政政策的內(nèi)容之一。

誤區(qū)三:

企業(yè)反映稅負(fù)重,積極財政政策不是“真積極”

最近,有學(xué)者提出“死亡稅率”,引起了輿論的廣泛關(guān)注。與此相聯(lián)系的是,有人認(rèn)為我國當(dāng)前的減稅措施不是真減稅,積極財政政策不是“真積極”。這種認(rèn)識是片面的。

我國近年來實施了一系列減稅措施,特別是2016年全面推開營改增試點,全年降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元,這是實實在在的“真金白銀”的減稅。為了支持減稅降費,各級政府堅持過緊日子,逐年壓縮一般性支出。但是具體到每個企業(yè),受投資周期、資本構(gòu)成、盈利能力及其自身經(jīng)營狀況等因素的影響,獲得感肯定有差異。如果我國真有所謂的“死亡稅率”,那為何每天新增企業(yè)數(shù)達(dá)到1.5萬戶,數(shù)不勝數(shù)的企業(yè)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展,我國經(jīng)濟增速仍在世界名列前茅?所以,“死亡稅率”的提法并無科學(xué)依據(jù)。給企業(yè)減稅降費,是我國實施積極財政政策的重要措施。從2017年積極財政政策實施方案來看,會進一步實施減稅降費政策,進一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),全年再減少企業(yè)稅負(fù)3500億元左右、涉企收費約2000億元,讓市場主體更有獲得感。需要強調(diào)的是,減稅降費是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高企業(yè)活力,并不是為了維持“僵尸企業(yè)”。企業(yè)優(yōu)勝劣汰本來就是市場經(jīng)濟的法則。(作者:劉尚希 中國財政科學(xué)研究院院長)