目前,重點(diǎn)領(lǐng)域的國企混改試點(diǎn)正分批次進(jìn)行,有望在具體落實(shí)、民企激勵(lì)、國企治理結(jié)構(gòu)等方面先行先試,取得突破,積累可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn),帶動(dòng)國企國資改革全面縱深推進(jìn)。

混改試點(diǎn)密集啟動(dòng),股權(quán)結(jié)構(gòu)將有實(shí)質(zhì)變化。目前,混合所有制改革第一批試點(diǎn)的9家企業(yè)方案已基本批復(fù);第二批10家試點(diǎn)企業(yè)名單擬近期批復(fù),預(yù)計(jì)年內(nèi)將取得階段性進(jìn)展;第三批試點(diǎn)也著手啟動(dòng)了遴選工作。從股權(quán)結(jié)構(gòu)看,試點(diǎn)企業(yè)混改后股權(quán)結(jié)構(gòu)都將發(fā)生質(zhì)地變化,有的從國有獨(dú)資改為國有絕對控股,有的從國有絕對控股改為國有相對控股。

三批試點(diǎn)涉及領(lǐng)域廣泛,全局帶動(dòng)性強(qiáng)。對于前兩批19家試點(diǎn)企業(yè),從行業(yè)領(lǐng)域看,涉及配售電、電力裝備、高速鐵路、鐵路裝備、航空物流、民航信息服務(wù)、基礎(chǔ)電信、國防軍工、重要商品、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域,特別是國防軍工領(lǐng)域較多。對于第三批試點(diǎn),可以從近日發(fā)布的《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中窺見一斑,《意見》提出,加大電力、油氣等重點(diǎn)行業(yè)改革力度。可見,前三批改革涉及電力、油氣、鐵路、民航、電信、國防、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域。隨著壟斷領(lǐng)域央企率先破題,將“以點(diǎn)帶面”式地帶動(dòng)其他關(guān)鍵性領(lǐng)域國企混改,最終擴(kuò)散至全行業(yè)。可以預(yù)見,2017年國企混改將會在數(shù)量、層級及深度等方面尋求更大突破。

試點(diǎn)領(lǐng)域大都是壟斷行業(yè),潛在利潤激發(fā)民企參與。選擇的試點(diǎn)企業(yè)(例如中石油)表現(xiàn)出高度垂直一體化和水平一體化的特征。垂直一體化導(dǎo)致行業(yè)資本和人員流動(dòng)性下降,企業(yè)內(nèi)部管理成本相對市場交易成本不斷提高;高度水平一體化導(dǎo)致缺乏企業(yè)間競爭,增加了企業(yè)監(jiān)管成本。這些壟斷行業(yè)往往具有較高的利潤,而民間資本長期無法進(jìn)入。通過混改的形式引入民資,一是可以強(qiáng)化市場配置資源的能力,提高國資保值增值能力;二是可以向民資讓利,調(diào)動(dòng)民資參與混改的積極性。

采用“一企一策”的方式,可以多方面探索和積累普遍性的經(jīng)驗(yàn)。每家試點(diǎn)企業(yè)均會制定改革方案,并要獲得監(jiān)管部門的廣泛論證。既保證了差異化企業(yè)的個(gè)性化改革需求,又可以從中總結(jié)各個(gè)改革舉措的適用性并比較優(yōu)劣,得到企業(yè)特征與改革舉措之間的對應(yīng)關(guān)系,可以根據(jù)企業(yè)不同特征選擇不同舉措的排列組合,進(jìn)而對以后的國企混改提供最有效的、針對性強(qiáng)的改革方案。這樣就可以用最短時(shí)間積累出各種改革經(jīng)驗(yàn),總結(jié)出可復(fù)制可推廣的普遍性經(jīng)驗(yàn),加快國企混改進(jìn)程。

對于加快混改試點(diǎn)工作的政策建議,筆者認(rèn)為,首先應(yīng)建立容錯(cuò)機(jī)制,加快相關(guān)試點(diǎn)方案的落實(shí)。應(yīng)盡快推進(jìn)落實(shí)容錯(cuò)機(jī)制,使試點(diǎn)央企放下包袱,解放思想,大膽嘗試,完善國企改革中的容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)。在強(qiáng)調(diào)追責(zé)的同時(shí),也要注意保護(hù)改革者,寬容失誤者,充分保護(hù)好國企混改主體的積極性。國企高管只要是堅(jiān)持科學(xué)改革的方向,并按照法定決策程序?qū)嵤┑母母锱e措,都應(yīng)該依法保護(hù)。即使事后證實(shí)改革不成功,只要當(dāng)事人不存在主觀故意或牟取私利,合法行為應(yīng)受到制度保障。對有爭議的國企改革追責(zé)問題,成立以法律、財(cái)務(wù)、審計(jì)、管理等專業(yè)人士和企業(yè)家為主的專家組,依據(jù)商業(yè)原則進(jìn)行評判,評判結(jié)果作為是追責(zé)還是免責(zé)的重要依據(jù)。

其次,主動(dòng)向民資開放競爭性領(lǐng)域,激發(fā)民資積極性。國企改革的重要任務(wù)是開放競爭性業(yè)務(wù)、破除行政壟斷、打破市場壟斷。而混改的重要內(nèi)容就是引進(jìn)民間資本。因此,重點(diǎn)領(lǐng)域的混改試點(diǎn),應(yīng)該盡可能向民資開放,向民資讓利。不僅從國企自身改革的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性出發(fā),也要從民企參與的意愿上多做考慮,在一些競爭性領(lǐng)域發(fā)揮民企的比較優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)雙贏。需要強(qiáng)調(diào)的是,向民資適度讓利是社會福利最大化的結(jié)果,并不等同于國資流失,相反還會提升國資的增值力,有效放大國資的帶動(dòng)力。一般而言,靠近終端市場的環(huán)節(jié),資源壟斷和技術(shù)壟斷都相對較弱,且市場化基礎(chǔ)更好,民資反應(yīng)更加靈敏,可以優(yōu)先改革。

第三,將民資真正嵌入企業(yè)框架,改善國企治理結(jié)構(gòu)。國企混改涉及多元產(chǎn)權(quán)主體,應(yīng)該強(qiáng)化各方的契約意識,履行現(xiàn)代企業(yè)制度。一是以建立規(guī)范有效的董事會為重點(diǎn)進(jìn)行公司制改革,規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)。二是建立有效保護(hù)中小股東話語權(quán)和利益的機(jī)制,加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會制度,保障民資出資人對關(guān)鍵業(yè)務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重要事項(xiàng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是加強(qiáng)對民資社會責(zé)任建設(shè)的引導(dǎo)及監(jiān)管,對于民資破壞市場秩序和社會穩(wěn)定的行為要強(qiáng)化責(zé)任追究。

第四,改革試點(diǎn)的力度應(yīng)不斷加大,并及時(shí)向全國推廣。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,優(yōu)先改革的企業(yè)具有制度紅利,而隨著改革的推進(jìn),這一優(yōu)先權(quán)將逐漸被稀釋,所以保持紅利的辦法只能是不斷深化改革。要為“改”而“混”、不能為“混”而“混”,混改是手段,核心是深化改革。重點(diǎn)領(lǐng)域混改試點(diǎn),應(yīng)該在推動(dòng)“1+N”文件落地見效方面大膽試點(diǎn)、走得更遠(yuǎn)。同時(shí),要積極跟蹤試點(diǎn)實(shí)施情況,及時(shí)梳理解決實(shí)施中存在的關(guān)鍵問題,并委托第三方機(jī)構(gòu)分批對試點(diǎn)工作進(jìn)展進(jìn)行評估,總結(jié)制度性經(jīng)驗(yàn)。按照“邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣”的原則,對于成熟的經(jīng)驗(yàn)可以直接推廣到全國,具備條件的還可以通過法律法規(guī)的形式固定下來,進(jìn)一步發(fā)揮混合所有制改革在國企改革中的突破口作用。(中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心為華僑大學(xué)與中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院共建)