●無論是“十三五”期間使扶貧標準線以下的農村貧困人口全部脫貧,還是未來更長時期使我國在推進聯合國2015年后發(fā)展議程、消除絕對貧困和改善底層40%人口收入狀況中繼續(xù)發(fā)揮引領作用,都需要加大政府主導的專項扶貧規(guī)劃的實施力度,特別是要實施精準扶貧戰(zhàn)略,使貧困鄉(xiāng)村和貧困農戶有更多的發(fā)展機會。

●農村貧困人口全部脫貧,是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的標志性指標和最基本要求,是必須補齊的最扎眼的短板。

●隨著農村人口轉移進城,部分貧困人口發(fā)生了空間轉移,但城市的扶貧政策并不覆蓋這部分人口;隨著城市社會分化程度加劇,城市貧困問題需要給予高度關注。2020年以后,應把城鄉(xiāng)扶貧一體化放在突出位置,在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、養(yǎng)老逐步并軌的基礎上,推進城鄉(xiāng)居民低保、就業(yè)、義務教育、住房保障等領域的并軌,進而實現貧困標準、扶貧措施、執(zhí)行機構的一體化。

治理好中國的重大課題

作為一個在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距較大的基礎上步入工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進階段的人口大國,如何平衡公平和效率的關系、提高發(fā)展的包容性,特別是如何精準幫助農村貧困人口走出貧困陷阱,是必須深入思考和認真謀劃的重大課題。

在習近平總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略中,促進包容性發(fā)展、使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民,盡快使全國扶貧對象實現脫貧、讓貧困地區(qū)群眾生活不斷好起來,處于十分重要的位置。2014年3月7日,習近平總書記在參加全國“兩會”貴州代表團審議時指出,“不了解農村,不了解貧困地區(qū),不了解農民尤其是貧困農民,就不會真正了解中國,就不能真正懂得中國,更不可能治理好中國?！?/p>

基于這樣的認識,習近平總書記十分重視促進包容性發(fā)展、推動發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。他多次強調:“我國大部分群眾生活水平有了很大提高,出現了中等收入群體,也出現了高收入群體,但還存在大量低收入群眾。真正要幫助的,還是低收入群眾。”

如何幫扶才能見到實效?2013年11月3日,習近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村考察時首次提出了“精準扶貧”。2015年10月16日,他在減貧與發(fā)展高層論壇上向世人宣示:“為了打贏這場攻堅戰(zhàn),我們將把扶貧開發(fā)作為經濟社會發(fā)展規(guī)劃的主要內容,大幅增加扶貧投入,出臺更多惠及貧困地區(qū)、貧困人口的政策措施,提高市場機制的益貧性,推進經濟社會包容性發(fā)展,實施一系列更有針對性的重大發(fā)展舉措?！?/p>

觀察中國減貧的三個維度

改革開放30多年的發(fā)展史,很大程度上就是一部向貧困宣戰(zhàn)的奮斗史。經過全社會共同努力,我國農村減貧取得了很大成就。按每人每年2300元(2010年不變價)的現行農村貧困標準衡量,1978年至2016年,全國農村貧困人口從77039萬人減少到4335萬人,農村貧困人口占全部農村人口的比率從97.5%下降到4.5%?；仡櫸覈r村的減貧歷程、展望我國農村未來的減貧前景,可以從三個維度進行深入分析:

從經濟增長的涓滴效應來看,我國經濟持續(xù)多年的快速增長讓大多數人受益并擺脫貧困。發(fā)展是硬道理,發(fā)展是解決中國所有問題的關鍵。1979-2016年,我國人均GDP年均增長8.5%,農業(yè)生產年均增長4.4%,農民人均純收入年均增長7.6%。這是過去38年中我國農村貧困人口大幅度減少的最重要基礎。1979-1985年的7年間,全國農村貧困人口總量和貧困發(fā)生率均實現了減半。短短7年間上億人脫貧,未脫貧的生活狀況也有很大改善。做到這一點,最根本的力量是農村改革初期釋放出的增長潛能。尤其需要注意的是,我國在經濟增長中高度重視農業(yè)發(fā)展和農民轉移就業(yè)。1979-2016年,全國累計有2.6億勞動力從第一產業(yè)轉移到二三產業(yè)就業(yè)。益貧性強的農業(yè)和勞動密集型工業(yè)的快速發(fā)展,有利于發(fā)揮經濟增長的涓滴效應。

從包容性增長看,實施區(qū)域協調發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略,幫助邊遠地區(qū)和農村獲得更多的發(fā)展機會。隨著經濟增長的推進,涓滴效應出現遞減,中西部地區(qū)特別是“老少邊”地區(qū)未能及時搭上全國經濟增長的快車,城鄉(xiāng)二元體制阻礙農村進一步分享經濟增長成果。為對沖涓滴效應遞減,我國從1999年起實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略,加強西部地區(qū)特色優(yōu)勢產業(yè)、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設,2007年以來西部地區(qū)經濟發(fā)展速度已連續(xù)多年超過東部地區(qū),全國區(qū)域發(fā)展協調性增強;從2002年起實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、逐步在農村建立起各種社會保障制度,從2004年起實施農業(yè)補貼和主要農產品托市收購政策,從2006年起推進新農村建設,2010年以來農民收入增長速度已連續(xù)7年超過城鎮(zhèn)居民,全國城鄉(xiāng)發(fā)展協調性增強。

從政府主導的專項扶貧規(guī)劃來看,國家拿出專項資金,瞄準貧困線以下的農村人口,取得了明顯的減貧效果。由于區(qū)位條件非常不利、人力資本極度匱乏,總有一部分鄉(xiāng)村和農戶,涓滴效應難以惠及,包容性增長難以覆蓋,需要靠政府主導的專項扶貧規(guī)劃幫助他們增加收入、擺脫貧困。早在1983年,我國政府就意識到這個問題,安排“‘三西’農業(yè)建設專項補助資金”,對甘肅的河西、定西和寧夏的西海固地區(qū)進行開發(fā)式扶貧。1986年,我國政府提出要對“老少邊”地區(qū)實行特殊的扶持政策,并成立專門的政府機構、安排專項扶貧資金。

在過去30多年間,涓滴效應、包容性增長和政府主導的專項扶貧規(guī)劃,各有各的功能、各自發(fā)揮了不可替代的作用,都是我國有效減貧的重要途徑。我國經濟發(fā)展已進入新常態(tài),受經濟增長速度從高速轉向中高速影響,居民收入增長速度也將下降,經濟增長的涓滴效應將進一步減弱。在這種背景下,無論是“十三五”期間使扶貧標準線以下的農村貧困人口全部脫貧,還是未來更長時期使我國在推進聯合國2015年后發(fā)展議程、消除絕對貧困和改善底層40%人口收入狀況中繼續(xù)發(fā)揮引領作用,都需要加大政府主導的專項扶貧規(guī)劃的實施力度,特別是要實施精準扶貧戰(zhàn)略,使貧困鄉(xiāng)村和貧困農戶有更多的發(fā)展機會。

精準扶貧的時代使命

在城鄉(xiāng)二元體制的藩籬還未完全消除、城鄉(xiāng)二元結構的特征依然明顯的時代背景下,檢驗共享發(fā)展的成效大小和進展快慢,關鍵要看農村基本民生工作做得如何,特別是要看農村貧困人口脫貧進展情況。到2020年全面建成小康社會時,如果還存在區(qū)域性貧困現象、還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標準線以下,既會影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度,也會影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度?？梢哉f,農村貧困人口全部脫貧,是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的標志性指標和最基本要求,是必須補齊的最扎眼的短板。按照共享發(fā)展理念的要求實施精準扶貧戰(zhàn)略,必須在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。從近幾年的精準扶貧實踐看,有兩個問題需要引起高度關注:

一是如何提高扶貧資金使用效率。必須看到,通過經濟發(fā)展能自發(fā)帶動脫貧的那部分人已經脫離貧困了,沉淀下來的這一部分貧困人口,很難通過常規(guī)的經濟發(fā)展來帶動脫貧。這就需要在產業(yè)扶貧中創(chuàng)新扶貧資源使用方式。一些地方創(chuàng)造的“資產收益扶貧”就是一種好方式,貧困戶把獲得的扶貧資金入股當地龍頭企業(yè)或合作社,按期獲得紅利。

二是如何抓住優(yōu)劣勢的反轉帶動脫貧。貧困地區(qū)大多地處偏遠、交通不便,從走傳統(tǒng)工業(yè)化道路來看處于比較劣勢,綠水青山往往意味著窮山惡水。但隨著條件的變化,劣勢正在變?yōu)閮?yōu)勢,綠水青山變金山銀山的拐點正在到來。一方面,按照新的發(fā)展理念,國家在大力推動生態(tài)效益補償,即通過政府購買的方式為貧困地區(qū)的生態(tài)產品付費、推動綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山,比如提高森林生態(tài)效益補償標準、推動新一輪退耕還林、加大退牧還草力度,以及上下游之間生態(tài)效益的橫向補償。另一方面,隨著城市居民收入水平的提高,他們對良好生態(tài)環(huán)境的需求在上升,愿意為生態(tài)環(huán)境好的地方生產的農產品付更好的價格,通過這種消費者付費的方式,也在實現綠水青山轉向金山銀山。利用好優(yōu)劣勢的反轉帶動貧困人口脫貧,需要進一步加大生態(tài)效應補償力度,提高生態(tài)效益補償的精準度;通過產權制度改革促進貧困地區(qū)產業(yè)結構調整,生產出消費者需要和喜歡的產品,讓消費者愿意為這個地方的產品付費。

展望后全面小康時代的精準扶貧

按現行標準計算的農村貧困人口僅剩下4335萬人,離2020年全部脫貧的時限也只有3年。全面建成小康社會后,促進共享發(fā)展的任務仍很艱巨,精準扶貧仍應是促進共享發(fā)展的重要途徑,但在貧困標準、扶貧對象、政策工具等方面需要有個大的轉變。

一是應從消除絕對貧困向緩解相對貧困轉變。改革開放以來,我國先后采用過三條農村貧困標準,其中1978年標準和2008年標準均低于當時世界銀行的絕對貧困標準,但2010年標準已略高于世界銀行按2005年購買力評價計算的每人每天1.25美元標準或按2011年購買力平價計算的每人每天1.9美元標準。盡管如此,2010年標準仍是一個絕對貧困標準。2020年以后,低于這個絕對貧困標準的農村貧困人口消除后,我國扶貧工作的著力點應轉向緩解相對貧困。適應這一轉變,應以新的理念制定相對貧困標準。國際上有兩種通行做法,一種是按平均收入或收入中位線的一定比例(例如,50%)計算,另一種是按照覆蓋一定比例(例如,10%)最低收入群體的原則劃線。應借鑒這些做法,考慮財政承受能力,制定我國的相對貧困線,精準地圈定扶貧對象。

二是應從單一的收入脫貧向多維度的能力提升轉變。貧困體現在多個方面,既應從收入維度進行衡量,也應從消費維度進行衡量,還應從能力維度進行衡量?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》既提出了收入維度的脫貧標準,也提出了“兩不愁、三保障”的綜合性脫貧標準,這是一個重大進步。但目前我國仍是以收入標準計算和公布農村貧困人口數。2020年以后,不應再把貧困人口的減少作為衡量扶貧成績的指標,而應圍繞緩解相對貧困,把貧困人口在教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的改善程度作為追求目標。為此,應更多地實施“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”之類的扶貧措施,做到緩解相對貧困視角下的精準施策。

三是應從城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)一體轉變。受城鄉(xiāng)二元體制的影響,過去我國城市和農村的扶貧政策是分割的,城市有就業(yè)幫扶、低保等政策,農村有開發(fā)式和救濟式扶貧政策,兩套政策體系在標準、對象、目標、手段、執(zhí)行等方面存在很大差異。隨著農村人口轉移進城,部分貧困人口發(fā)生了空間轉移,但城市的扶貧政策并不覆蓋這部分人口;隨著城市社會分化程度加劇,城市貧困問題需要給予高度關注。2020年以后,應把城鄉(xiāng)扶貧一體化放在突出位置,在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、養(yǎng)老逐步并軌的基礎上,推進城鄉(xiāng)居民低保、就業(yè)、義務教育、住房保障等領域的并軌,進而實現貧困標準、扶貧措施、執(zhí)行機構的一體化。

(作者為國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長、研究員)