作者:全國政協(xié)委員、全國政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會駐會副主任、中國人民政協(xié)理論研究會副會長兼秘書長 陳惠豐

今年初中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》(以下簡稱《意見》),是以習(xí)近平同志為核心的黨中央,著眼完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化,更好發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督獨特優(yōu)勢制定的一個重要文件。這個文件不僅對加強和改進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督提出了許多重要的新舉措,而且在涉及政協(xié)民主監(jiān)督理論方面也提出了不少重要的新觀點,其中一個集中表現(xiàn),就是對什么是人民政協(xié)民主監(jiān)督作出了一個新概括。全面準(zhǔn)確地分析認(rèn)識這一新概括,對于深刻理解政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位,正確把握政協(xié)民主監(jiān)督的原則方向,深入貫徹這次《意見》的精神,都是十分必要和重要的。

這次《意見》對人民政協(xié)民主監(jiān)督的新概括即:“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義的基礎(chǔ)上,參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中,依據(jù)政協(xié)章程,以提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。”對這個新概括,我以為可以從三個方面去理解把握。

一、 協(xié)商式監(jiān)督與互相監(jiān)督一脈相承,同政協(xié)章程和中共中央有關(guān)文件中的論述在本質(zhì)內(nèi)容上是一致的

分析認(rèn)識這個問題,可以比較一下對政協(xié)民主監(jiān)督的兩個制度性規(guī)定。一個是政協(xié)章程,規(guī)定:“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施,重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作,通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督。”還有一個是2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》,規(guī)定:“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分,是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。”比較來看,這次《意見》的概括與上述兩個對政協(xié)民主監(jiān)督的制度性規(guī)定,在本質(zhì)內(nèi)容上是相同的,就是都堅持了政協(xié)民主監(jiān)督是一種通過“提出意見、批評、建議的方式”進(jìn)行的監(jiān)督,而不是帶有強制約束力的權(quán)力監(jiān)督。但這次《意見》的概括又有新的提法,其中突出的一點,就是提出了政協(xié)民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”,而沒有提“政治監(jiān)督”。那么,“協(xié)商式監(jiān)督”與“政治監(jiān)督”有什么區(qū)別呢?我以為,這兩個提法著眼點有所不同,但本質(zhì)上是一致的,就是它們都體現(xiàn)了人民政協(xié)的性質(zhì)定位。

講政協(xié)民主監(jiān)督是政治監(jiān)督,主要是從統(tǒng)一戰(zhàn)線角度講的,強調(diào)了民主監(jiān)督與互相監(jiān)督的關(guān)系。這次《意見》也提到,政協(xié)民主監(jiān)督同中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共是一脈相承的。從政協(xié)的歷史看,政協(xié)一成立就有民主監(jiān)督,但剛開始主要強調(diào)的是在政協(xié)這個統(tǒng)一戰(zhàn)線組織中,處于領(lǐng)導(dǎo)地位的中國共產(chǎn)黨要注意聽取民主黨派和無黨派人士的意見建議。周恩來早在1950年政協(xié)一屆二次會議第一次黨組會上的講話中就指出:“要讓黨外人士做到‘知無不言,言無不盡’,使他們在各種會議上敢于說話。……他們說的話不一定都對,但只要有一點好的,我們就應(yīng)當(dāng)重視。愿聽意見不是一件容易的事,但必須去聽,特別是要能聽不同的意見。”1956年經(jīng)過社會主義改造我國進(jìn)入社會主義社會后,毛澤東提出了中國共產(chǎn)黨與民主黨派和無黨派民主人士“長期共存、相互監(jiān)督”的八字方針,全國政協(xié)常委會議為此專門作出決定,要求各級政協(xié)貫徹這一方針,開始明確了人民政協(xié)有民主監(jiān)督的任務(wù)。互相監(jiān)督主要是中國共產(chǎn)黨接受民主黨派和無黨派人士的監(jiān)督。直到改革開放初期,擔(dān)任五屆政協(xié)主席的鄧小平提出要發(fā)揮政協(xié)在國家政治生活中的監(jiān)督作用時,仍然講的是“互相監(jiān)督”。由于多黨合作的政黨關(guān)系以及統(tǒng)一戰(zhàn)線關(guān)系都是一種政治關(guān)系,中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo),我國各政黨之間的互相監(jiān)督就是“政治監(jiān)督”,人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu)開展的監(jiān)督,當(dāng)然也是政治監(jiān)督。因此,講政協(xié)的民主監(jiān)督是一種通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督,也體現(xiàn)了政協(xié)的性質(zhì)定位。這次《意見》沒有提不等于否認(rèn)政協(xié)民主監(jiān)督的這一特性。

二、 協(xié)商式監(jiān)督適應(yīng)發(fā)展社會主義協(xié)商民主新形勢,賦予了人民政協(xié)民主監(jiān)督新蘊涵

“協(xié)商式監(jiān)督”與“政治監(jiān)督”雖然在本質(zhì)內(nèi)容上是一致的,但又有新的視角、新的蘊涵。這個新視角、新蘊涵就是,強調(diào)了人民政協(xié)民主監(jiān)督與社會主義協(xié)商民主的關(guān)系,是“社會主義協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式”。

人民政協(xié)有團(tuán)結(jié)和民主兩大主題,政協(xié)一成立就既是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,又是政治協(xié)商機關(guān)。十八大后中共中央作出了全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署,其中政治體制改革的一項重要內(nèi)容,就是健全社會主義協(xié)商民主制度,推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。正是適應(yīng)這一新形勢,習(xí)近平總書記代表中共中央在慶祝人民政協(xié)成立65周年的講話中,進(jìn)一步論述了協(xié)商民主是我國獨特的、獨到的、獨有的人民民主形式,明確了人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分,是我國協(xié)商民主的重要渠道,要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用,把協(xié)商民主貫穿于履行職能的全過程。這是在堅持人民政協(xié)基本性質(zhì)的基礎(chǔ)上,適應(yīng)新形勢對人民政協(xié)提出的新任務(wù)。這個新任務(wù)就要求,不僅要從人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的角度,而且要從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)作用的角度,進(jìn)一步加強和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督。

提出政協(xié)的民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”,進(jìn)一步明確了政協(xié)民主監(jiān)督的固有屬性。因為監(jiān)督本質(zhì)上屬于民主范疇。健全社會主義協(xié)商民主制度,是十八大作出的深化政治體制改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措。因此,將政協(xié)民主監(jiān)督與協(xié)商民主相聯(lián)系提出協(xié)商式監(jiān)督,也要從深化政治體制改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識。提出這樣一個論斷意味著,在我國社會主義監(jiān)督體系中,作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)開展的政協(xié)監(jiān)督,不是權(quán)力監(jiān)督,但也不同于一般的社會監(jiān)督,而是一種有國家政治制度保障、能夠作為我國政治體制重要組成部分在國家治理體系中發(fā)揮重要作用的監(jiān)督。正因此,中共十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,在首次把政協(xié)民主監(jiān)督寫入中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)時,是把支持和保證“人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督”,與支持和保證人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等國家機關(guān)的監(jiān)督并列放在一起論述的。而對中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的互相監(jiān)督,則另外單列了一條。所以,也可以說《意見》的這個概括,進(jìn)一步明確了作為國家政治體制、治理體系的重要組成部分,政協(xié)民主監(jiān)督在我國社會主義監(jiān)督體系中的獨特地位和作用。

正是為了更好地發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督這一獨特優(yōu)勢,這次《意見》不僅首次全面規(guī)定了政協(xié)民主監(jiān)督的八個方面的主要內(nèi)容,而且首次提出了政協(xié)的監(jiān)督是有重點的,這個重點就是“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”。之所以要專門提出監(jiān)督重點,一方面是因為政協(xié)的監(jiān)督內(nèi)容十分豐富,需要選擇重點、有的放矢地來開展;另一方面更因為這是適應(yīng)當(dāng)前新形勢新任務(wù),充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督作用、增強監(jiān)督實效的需要。從歷史上看,過去政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,在發(fā)揮監(jiān)督作用時比較強調(diào)提倡廣開言路,讓委員在各種會議和活動中知無不言、言無不盡地發(fā)表意見。應(yīng)當(dāng)說這在當(dāng)前也仍然是需要的。這次《意見》也繼續(xù)提出了要堅持平等協(xié)商、坦誠相見、各抒己見、暢所欲言。但是,要充分發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)的監(jiān)督作用,就更要注重在國家政治生活中對國家權(quán)力的運行和實施加以監(jiān)督,對“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”進(jìn)行監(jiān)督。習(xí)近平總書記在政協(xié)成立65周年大會的講話中提出,“協(xié)商就要真協(xié)商,真協(xié)商就是要協(xié)商于決策之前和決策之中。”俞正聲主席在今年常委會工作報告中提出,政協(xié)監(jiān)督要“真監(jiān)督”,真監(jiān)督不僅要“敢講話、講真話”,而且要注意圍繞“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”,有組織、有重點地進(jìn)行監(jiān)督。

三、 全面準(zhǔn)確地理解把握“協(xié)商式監(jiān)督”的新蘊涵

俞正聲主席在今年政協(xié)常委會工作報告中指出:“協(xié)商式監(jiān)督特色和優(yōu)勢突出,協(xié)商是方式和原則,監(jiān)督是手段和途徑,協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力是目的。”全面準(zhǔn)確地理解把握“協(xié)商式監(jiān)督”的內(nèi)涵,不能簡單從字面上去理解這里講的“協(xié)商”。這里講的“協(xié)商”,不是說政協(xié)開展民主監(jiān)督是否還要事先與監(jiān)督對象商量一下,問能不能監(jiān)督?也不是說政協(xié)的民主監(jiān)督可以不問監(jiān)督效果,只是可聽可不聽的“軟”監(jiān)督。這里說的“協(xié)商式監(jiān)督”,我理解至少包括三層內(nèi)涵:首先是講政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位,即人民政協(xié)不是國家權(quán)力機關(guān),政協(xié)是依據(jù)政協(xié)章程通過提出意見、批評、建議進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督的效果不是靠強制約束力,而是靠政治影響力;其次是講政協(xié)民主監(jiān)督的原則方法,即由政協(xié)的性質(zhì)所決定,政協(xié)民主監(jiān)督不能采用行政命令的方法進(jìn)行,也不同于一般社會輿論、人民群眾監(jiān)督的發(fā)議論方式,而必須根據(jù)政協(xié)章程、依托政協(xié)組織、適應(yīng)政協(xié)性質(zhì)要求,堅持相互尊重、平等討論、求同存異、理性包容的原則,通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行監(jiān)督;第三是突出了政協(xié)民主監(jiān)督的特點和優(yōu)勢,就是進(jìn)一步表明政協(xié)的民主監(jiān)督,既可以對涉及憲法法律和法規(guī)的實施,涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況等,廣開言路、暢所欲言,發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督廣泛性、靈活性的優(yōu)勢,在國家政治生活中起到一種政治寒暑表、社會解壓閥的作用;又可以圍繞“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”,有組織、有重點地開展監(jiān)督,發(fā)揮對國家權(quán)力運行和實施的制約和監(jiān)督作用。但這種制約和監(jiān)督,不是西方多黨制、兩院制下的那種互相掣肘、權(quán)力制衡,而是與黨和國家機關(guān)的監(jiān)督互為補充、相輔相成,實現(xiàn)加強監(jiān)督、有效制約與保持集中領(lǐng)導(dǎo)、富有效率的有機統(tǒng)一。政協(xié)民主監(jiān)督的目的,是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。

全面準(zhǔn)確地理解把握《意見》提出“協(xié)商式監(jiān)督”的新蘊涵,還有一點值得注意,就是要看到《意見》提出“協(xié)商式監(jiān)督”這個論斷,是與進(jìn)一步完善政協(xié)開展民主監(jiān)督政治基礎(chǔ)的表述,進(jìn)一步明確政協(xié)履行民主監(jiān)督的主體聯(lián)系在一起論述的。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,作為多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu),政協(xié)組織本身不是履行政協(xié)職能的主體而只是載體平臺,履行政協(xié)職能的主體是政協(xié)的參加單位和政協(xié)委員。正是為了準(zhǔn)確體現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督的這一性質(zhì)定位,這次《意見》在作出“協(xié)商式監(jiān)督”這個新論斷前面,不僅明確提出了履行政協(xié)民主監(jiān)督職能的主體,是“參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士”;而且著眼于這個主體,對政協(xié)開展民主監(jiān)督政治基礎(chǔ)的表述也作了進(jìn)一步完善,就是沒有像2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中表述的“在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上”,而是改提“在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義的基礎(chǔ)上”。這個補充完善十分重要。它不僅體現(xiàn)了十八大后中共中央強調(diào)的,“做好人民政協(xié)工作,必須堅持人民政協(xié)的性質(zhì)定位”的思想,而且對于政協(xié)履行民主監(jiān)督職能的主體來講,也更精準(zhǔn)、更貼切、更有利于充分發(fā)揮所有政協(xié)委員的積極作用。

“在四項基本原則的基礎(chǔ)上”提出意見批評建議這個說法,最早出自1989年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》,是就發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的原則講的。四項基本原則是我國的立國之本。作為我國政治體制的重要組成部分,作為多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu),從把握政協(xié)民主監(jiān)督的政治方向來講,人民政協(xié)當(dāng)然必須堅持四項基本原則。俞正聲主席在這次常委會報告中也明確提出,人民政協(xié)在開展民主監(jiān)督時,必須保證正確的政治方向,“對任何違背四項基本原則的言行,都必須態(tài)度鮮明、立場堅定地堅決反對。”但是,因為四項基本原則中包括堅持馬克思列寧主義,從政協(xié)履行民主監(jiān)督職能的主體———政協(xié)參加單位和政協(xié)委員的具體情況來分析,其中不僅有各黨派團(tuán)體,還有各族各界人士;在各族各界人士中,不僅有信仰馬克思主義的共產(chǎn)黨員和無神論者,還有包括不同宗教信仰的民族宗教界人士,以及來自海外“三胞”代表的政協(xié)委員等,對于政協(xié)委員中有宗教信仰的民族宗教界人士,或者來自“一國兩制”條件下、愛國但不信仰馬克思主義的港澳政協(xié)委員,就不能要求他們堅持馬克思主義,而只能高舉愛國主義、社會主義的旗幟,堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)———這是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征;堅持和發(fā)展中國特色社會主義——這是包括廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員在內(nèi)的我國各族人民的共同理想、共同奮斗目標(biāo),以此作為開展政協(xié)民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。因此,就政協(xié)履行民主監(jiān)督職能主體的具體情況講,不提“在四項基本原則的基礎(chǔ)上”,而改提“在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義的基礎(chǔ)上”,更精準(zhǔn)、更貼切,更有利于發(fā)揮所有委員的積極作用,履行好政協(xié)民主監(jiān)督的職能。