■政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是主體，而是平臺；政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是無所作為的平臺，而是承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和組織作用的可以有大作為的平臺。

隨著人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展，特別是人民政協(xié)協(xié)商民主的健全，加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督問題自然而然被提上議事日程。近年來，全國政協(xié)和各地政協(xié)在實踐中創(chuàng)造了許多加強民主監(jiān)督的經(jīng)驗，這也是人民政協(xié)民主監(jiān)督問題被提上議事日程的重要條件。如何加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督，也有許多基礎(chǔ)性問題需要研究和探討。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是誰監(jiān)督誰？

加強和改進人民政協(xié)的民主監(jiān)督工作，首先要明確一個問題：政協(xié)民主監(jiān)督是誰監(jiān)督誰？

民主監(jiān)督是人民政協(xié)三大職能之一。這個職能是根據(jù)毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出的共產(chǎn)黨和民主黨派要“長期共存，互相監(jiān)督”的方針確定的。毛澤東在闡述這一方針時指出：我們有意識保留民主黨派，就是要聽不同意見。對于這個方針，周恩來、鄧小平在1957年都作過闡述。周恩來說：“長期共存，互相監(jiān)督，主要是講中國共產(chǎn)黨跟其他民主黨派的關(guān)系。”“互相監(jiān)督，首先應(yīng)該由共產(chǎn)黨請人家監(jiān)督?！薄伴L期共存、互相監(jiān)督的方針，實際上是擴大民主?！?/p>

鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》的報告中也指出：“我們黨是執(zhí)政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領(lǐng)導(dǎo)地位。在中國來說，誰有資格犯大的錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應(yīng)該特別警惕?！薄啊L期共存、互相監(jiān)督’也是這樣，有監(jiān)督比沒有監(jiān)督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產(chǎn)黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意?！边@些論述有三個要點是要注意的：在統(tǒng)一戰(zhàn)線中，民主監(jiān)督是共產(chǎn)黨和民主黨派之間的互相監(jiān)督；在共產(chǎn)黨和民主黨派的互相監(jiān)督中，重點是讓民主黨派監(jiān)督執(zhí)政的共產(chǎn)黨；共產(chǎn)黨和民主黨派的互相監(jiān)督就其內(nèi)涵而言，就是提意見、作批評、出主意。

這里講的是統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)共產(chǎn)黨和民主黨派之間的監(jiān)督問題，由于人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，毛澤東提出的“長期共存、互相監(jiān)督”的方針，也就成為人民政協(xié)內(nèi)部共產(chǎn)黨和民主黨派處理相互關(guān)系的方針。1979年6月15日，鄧小平明確指出：“人民政協(xié)是發(fā)揚人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設(shè)中的各項社會經(jīng)濟問題，進行協(xié)商、討論，實行互相監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實施的監(jiān)督作用?！边@一思想被寫進了1982年12月通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》。也就是說，人民政協(xié)要“根據(jù)中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士‘長期共存、互相監(jiān)督’，‘肝膽相照、榮辱與共’的方針，對國家大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協(xié)商，并通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督作用。”

但是在實踐中，這個問題并沒有解決得很好，其中有兩個問題比較突出：一是，在人民政協(xié)中，民主黨派怎么有效地對共產(chǎn)黨進行監(jiān)督；二是，政協(xié)委員不等于民主黨派，其中還有各人民團體和各族各界人士，他們要不要像民主黨派那樣履行民主監(jiān)督的職能，如果要履行這樣的職能又同民主黨派有什么不同。1989年1月2日，鄧小平批示要“組織一個專門小組（成員要有民主黨派的），專門擬定民主黨派成員參政和履行監(jiān)督職責(zé)的方案”。同年1月27日通過的《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》指出：“人民政協(xié)的主要職能是對國家的大政方針和地方重要事務(wù)以及群眾生活、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關(guān)系等重要問題進行政治協(xié)商，并通過提出建議和批評，發(fā)揮民主監(jiān)督作用?！边@個文件要求人民政協(xié)“為參加人民政協(xié)的各民主黨派、無黨派愛國人士、人民團體、少數(shù)民族人士和各界愛國人士參政議政開辟暢通道路，集思廣益，促進國家重大決策的科學(xué)化與民主化；協(xié)助并推進國家機關(guān)改進工作，提高效率，克服官僚主義，反對腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督國家憲法、法律和方針政策的執(zhí)行”。1989年12月30日發(fā)表的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，進一步把共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系確定為執(zhí)政黨和參政黨的關(guān)系，同時強調(diào)“人民政協(xié)要對國家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的貫徹、群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題，加強政治協(xié)商和民主監(jiān)督”?！霸谡f(xié)的各種會議上，要切實保障政協(xié)委員提出批評的自由和發(fā)表不同意見的自由?！?995年1月13日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，在強調(diào)人民政協(xié)要組織參加政協(xié)的各黨派、團體和各族各界人士參政議政的同時，重申了加強民主監(jiān)督的要求。這些規(guī)定的基本要求是，人民政協(xié)在履行民主監(jiān)督的職能時，要堅持共產(chǎn)黨和民主黨派互相監(jiān)督；要堅持參加人民政協(xié)的各民主黨派、無黨派愛國人士、人民團體、少數(shù)民族人士和各界愛國人士對國家機關(guān)及其貫徹國家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的情況，以及群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題，加強民主監(jiān)督。

2006年2月8日中共中央頒布的《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，全面總結(jié)了改革開放以來人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，研究和回答了實踐中提出的問題，對于如何加強人民政協(xié)的民主監(jiān)督問題，強調(diào)了兩個重大問題：一是，對人民政協(xié)的民主監(jiān)督做了一個明確的定性，指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督?！倍?，對人民政協(xié)的民主監(jiān)督是誰監(jiān)督誰的問題，也明確指出“它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督。對于我們黨來說，更加需要接受來自各個方面的監(jiān)督?！边@個文件還在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上論述了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容、主要形式等問題。

由此可見，在人民政協(xié)的民主監(jiān)督中誰監(jiān)督誰的問題上，存在著兩類監(jiān)督：一類是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督，重點是共產(chǎn)黨接受民主黨派和各個方面的監(jiān)督；另一類是政協(xié)委員對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，重點是對國家機關(guān)及其貫徹國家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的情況，以及群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題實施民主監(jiān)督。

政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督的主體？

我們在討論人民政協(xié)的民主監(jiān)督是誰監(jiān)督誰的問題時，涉及一個重大問題，即民主監(jiān)督的主體是誰，政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督的主體。搞清楚這個基本問題，就可以在加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督時增強工作的針對性，提高民主監(jiān)督工作的有效性。

在人民政協(xié)內(nèi)共產(chǎn)黨與民主黨派的互相監(jiān)督中，共產(chǎn)黨和民主黨派互為民主監(jiān)督的主體；在政協(xié)委員對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行監(jiān)督時，民主監(jiān)督的主體是政協(xié)委員。

有些同志提出，為什么政協(xié)組織本身不能成為民主監(jiān)督的主體？如果政協(xié)組織本身不是民主監(jiān)督的主體，它在人民政協(xié)的民主監(jiān)督中又扮演著什么樣的角色呢？

在中共中央2006年頒布的《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中，前面已經(jīng)引用過的一段論述明確指出：“它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督。”“通過政協(xié)組織”這六個字表明，人民政協(xié)作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，政協(xié)組織是全體政協(xié)委員在其中進行政治協(xié)商的平臺，也是全體政協(xié)委員在其中進行民主監(jiān)督的平臺。

需要深入研究的是，政協(xié)組織在民主監(jiān)督中承擔(dān)的使命和責(zé)任究竟是什么，發(fā)揮政協(xié)組織在民主監(jiān)督中的作用是不是讓政協(xié)組織成為民主監(jiān)督的主體就可以解決的，或者說，是不是政協(xié)組織不是民主監(jiān)督的主體就不能發(fā)揮作用。多少年的實踐告訴我們，政協(xié)組織對民主監(jiān)督的思想認(rèn)識和組織作用對于民主監(jiān)督的實現(xiàn)，至關(guān)重要。首先，政協(xié)組織如果對民主監(jiān)督缺乏正確的思想認(rèn)識，怕惹事，怕得罪人，那么，人民政協(xié)的民主監(jiān)督就可能成為一句空話。反之，人民政協(xié)的民主監(jiān)督就能夠從一種字面上的原則變?yōu)檎紊钪械默F(xiàn)實。其次，政協(xié)組織如果不去組織政協(xié)委員對國家機關(guān)及其工作人員進行民主監(jiān)督，不去組織政協(xié)內(nèi)部共產(chǎn)黨和民主黨派之間的互相監(jiān)督，那么人民政協(xié)的民主監(jiān)督就有可能出現(xiàn)兩種情況，要么取消民主監(jiān)督，要么放任政協(xié)委員無序地亂放炮，導(dǎo)致自由主義泛濫。反之，人民政協(xié)的民主監(jiān)督就能夠搞得有聲有色，富有成效。因此，政協(xié)組織在推進民主監(jiān)督中承擔(dān)著非同尋常的使命和責(zé)任，這種使命和責(zé)任不是要求政協(xié)組織越俎代庖，代替廣大政協(xié)委員成為民主監(jiān)督的主體，而是要求政協(xié)組織更有力地領(lǐng)導(dǎo)和組織好民主監(jiān)督，增強人民政協(xié)民主監(jiān)督的有效性。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督盡管不是權(quán)力監(jiān)督，不具有強制性，但是由于廣大政協(xié)委員大多在政治上經(jīng)濟上學(xué)術(shù)上是有影響有成就的人，人民政協(xié)的民主監(jiān)督必定是一種高層次高質(zhì)量的有分量的監(jiān)督；同時，政協(xié)委員雖然在民主監(jiān)督中往往表現(xiàn)為委員個人行為，但是在整體上仍是一種有領(lǐng)導(dǎo)、有組織的民主監(jiān)督。這就要求各級政協(xié)組織加強對政協(xié)委員的民主監(jiān)督工作的組織和引導(dǎo)，確保民主監(jiān)督活動有序推進。因此，政協(xié)組織在民主監(jiān)督中注重激發(fā)政協(xié)各參加單位和廣大委員積極性的同時，要更加注重發(fā)揮好各級政協(xié)組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，增強民主監(jiān)督工作的組織化程度，確保民主監(jiān)督工作的有序開展。

黨的十八大以來，全國政協(xié)在領(lǐng)導(dǎo)和組織全國政協(xié)委員開展民主監(jiān)督過程中，做了許多有意義的探索。一是在民主監(jiān)督中注重問題導(dǎo)向。比如針對重大改革舉措落實和群眾關(guān)切，開展投資審批制度改革等12項監(jiān)督性強的調(diào)研議政活動，緊盯重點追蹤監(jiān)督，推動了相關(guān)工作改進和政策出臺；針對群眾期待、社會關(guān)注的金融財稅體制改革等開展視察調(diào)研，側(cè)重從民主監(jiān)督角度推動落實。二是在民主監(jiān)督中注重監(jiān)督實效。比如聚焦中共中央重大改革舉措、重要政策貫徹執(zhí)行情況和“十三五”時期重要約束性指標(biāo)的落實，以組織監(jiān)督性強的視察調(diào)研活動為主，多種形式配合，增強監(jiān)督實效。比如圍繞加強城市規(guī)劃工作等課題開展民主監(jiān)督，并選擇其中一些課題召開以監(jiān)督為特色的雙周協(xié)商座談會。這些實踐告訴我們，在推進人民政協(xié)民主監(jiān)督中政協(xié)組織承擔(dān)著什么樣的使命和責(zé)任。

政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督主體？結(jié)論是兩句話：政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是主體，而是平臺；政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是無所作為的平臺，而是承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和組織作用的可以有大作為的平臺。

共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在政協(xié)

民主監(jiān)督中發(fā)揮什么樣的作用？

在人民政協(xié)中，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員雖然不到一半，但仍有很大比重。在政治協(xié)商中，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員發(fā)揮了很大作用。在民主監(jiān)督中，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在人民政協(xié)的民主監(jiān)督中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，怎樣發(fā)揮作用呢？這個問題是需要認(rèn)真研究的。

從一般道理上講，由于中國共產(chǎn)黨的先進性，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在履行職能時也要發(fā)揮先鋒模范作用。但在人民政協(xié)中，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能時，發(fā)揮作用的情況是各不一樣的。特別是參政議政這一項，主要是參政黨的職能。由于共產(chǎn)黨員政協(xié)委員中許多人已經(jīng)是黨的干部或者是從黨和政府領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來的領(lǐng)導(dǎo)干部，他們可以在議政時發(fā)揮較大的作用，但不會再參政。在履行民主監(jiān)督職能的時候，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員也和其他政協(xié)委員不同，有自己的特點和任務(wù)。

討論這個問題，首先要搞清楚共產(chǎn)黨員政協(xié)委員的身份和角色。從人民政協(xié)成立的第一天起，中國共產(chǎn)黨就是人民政協(xié)的組成單位，因此就會派一部分共產(chǎn)黨員參加人民政協(xié)，成為政協(xié)委員，這是政協(xié)委員中黨員委員的由來。也就是說，共產(chǎn)黨員進入人民政協(xié)主要不是由他的個人因素決定的，而是由他的派出單位中國共產(chǎn)黨是人民政協(xié)的組成單位所決定的。政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員在人民政協(xié)中具有雙重身份，即他們既是政協(xié)委員，又是執(zhí)政黨的黨員。

由于在人民政協(xié)民主監(jiān)督中，存在著兩類民主監(jiān)督，即我們在前面所說的黨派之間的互相監(jiān)督和政協(xié)委員對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在這兩類民主監(jiān)督中承擔(dān)的作用各不一樣。作為政協(xié)委員，他們和所有政協(xié)委員一樣，毫無疑問，都要履行民主監(jiān)督的職能，對國家機關(guān)及其工作人員貫徹國家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的情況，以及群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題進行監(jiān)督，提出批評意見和建議。作為共產(chǎn)黨員，他們在共產(chǎn)黨同民主黨派和無黨派愛國人士的互相監(jiān)督中，擁有監(jiān)督和被監(jiān)督的雙重角色，既要按照黨的主張對黨外人士進行幫助、督促和引導(dǎo)，又要虛心接受黨外人士的批評和意見。

（作者系十一屆全國政協(xié)常委、中央黨校原副校長）