作者：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授　吳振磊

習(xí)近平總書(shū)記今年5月在山西考察時(shí)說(shuō)，鄉(xiāng)親們脫貧后，我最關(guān)心的是如何鞏固脫貧、防止返貧，確保鄉(xiāng)親們持續(xù)增收致富。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。這是黨中央根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展實(shí)際對(duì)當(dāng)前和下一階段扶貧工作的戰(zhàn)略方向提出的明確要求和安排，需要我們認(rèn)清我國(guó)現(xiàn)在相對(duì)貧困治理的主要特點(diǎn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，既解決好以生存問(wèn)題為核心的絕對(duì)貧困問(wèn)題，又解決好以發(fā)展、共享為重點(diǎn)的相對(duì)貧困問(wèn)題，在新形勢(shì)下做好鞏固脫貧、防止返貧的工作。

當(dāng)前我國(guó)相對(duì)貧困治理主要特點(diǎn)

相對(duì)貧困是在特定的社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式下，依靠個(gè)人和家庭的勞動(dòng)力所得或其他合法收入雖能維護(hù)其食物保障，但無(wú)法滿(mǎn)足在當(dāng)?shù)貤l件下被認(rèn)為是最基本的其他生活需求的狀態(tài)，更多地表現(xiàn)為一個(gè)從低到高的連續(xù)分布，涉及主體感受和客體評(píng)價(jià)。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利，2020年我國(guó)將全面完成絕對(duì)貧困人口治理任務(wù)，貧困人口結(jié)構(gòu)也將發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，這些脫貧戶(hù)中大多數(shù)將轉(zhuǎn)為相對(duì)貧困戶(hù)。絕對(duì)貧困治理的主要對(duì)象為低于貧困線的貧困戶(hù)，在當(dāng)前為建檔立卡的貧困戶(hù)。而未進(jìn)入建檔立卡的貧困 “邊緣戶(hù)”、部分進(jìn)城農(nóng)民工、城市低收入者都將納入相對(duì)貧困治理范疇。同時(shí)現(xiàn)實(shí)中存在的高杠桿率家庭、隱形貧困人口以及能力貧困人群等都將是潛在的相對(duì)貧困人群。

與絕對(duì)貧困相比較，影響相對(duì)貧困的因素更多、更復(fù)雜，既有市場(chǎng)波動(dòng)等經(jīng)濟(jì)性因素，又有自然災(zāi)害、意外事故等非經(jīng)濟(jì)性因素；既有產(chǎn)業(yè)更替等周期性因素，又有技術(shù)進(jìn)步等結(jié)構(gòu)性因素；既有貧困人口自身的脆弱性等客觀性因素，又有貧困文化融入、社會(huì)排斥等主觀性因素；還有教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品供給因素，且呈現(xiàn)出交叉融合的特點(diǎn)。

結(jié)合相對(duì)貧困治理對(duì)象的多元性、致貧要素的復(fù)雜性，相對(duì)貧困治理將面臨治理體系的重塑，其主要任務(wù)是完成五個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從降低貧困發(fā)生率向建立防止返貧機(jī)制轉(zhuǎn)變；二是從解決收入貧困為主的單一貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變；三是從“運(yùn)動(dòng)式”扶貧向常規(guī)化扶貧機(jī)制構(gòu)建轉(zhuǎn)變；四是從解決農(nóng)村貧困為主向農(nóng)村貧困與城市貧困兼重轉(zhuǎn)變；五是從政府、企業(yè)、中介組織多頭治理向歸口管理、協(xié)作治理轉(zhuǎn)變。

構(gòu)建相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制

構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，本質(zhì)上是解決先進(jìn)或適用生產(chǎn)要素、社會(huì)保障向貧困人群和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，主要包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：

提供相對(duì)貧困治理的制度基礎(chǔ)。要通過(guò)相關(guān)制度安排的設(shè)計(jì)或者優(yōu)化,為破解多維貧困提供激勵(lì)和約束。科學(xué)制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，使貧困標(biāo)準(zhǔn)更能適合發(fā)展的不同階段。要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度，進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)分割制度,完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)營(yíng)制度，完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度。完善收入分配制度。初次分配要進(jìn)一步提升貧困人口勞動(dòng)力要素的質(zhì)量和貢獻(xiàn)水平，提升其市場(chǎng)價(jià)格，從而獲得更多的“蛋糕”，再分配要逐步加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，建立持續(xù)增加投入的機(jī)制，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展；進(jìn)一步完善收入調(diào)解機(jī)制，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距。

確立相對(duì)貧困治理的方向。激勵(lì)機(jī)制決定著治理的方向，它客觀上要求制度安排要有利于激發(fā)貧困人口及扶貧主體的積極性和創(chuàng)造性。一是探索城鄉(xiāng)互促的激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)各類(lèi)先進(jìn)生產(chǎn)要素流向貧困地區(qū)，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是激勵(lì)政府和企業(yè)采用能夠減少價(jià)格扭曲和競(jìng)爭(zhēng)障礙的政策和戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用，調(diào)動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)中各類(lèi)市場(chǎng)主體的積極性，充分發(fā)揮各類(lèi)生產(chǎn)要素的有效性。三是激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，多途徑幫扶貧困人口提升就業(yè)技能，增強(qiáng)其主動(dòng)融入市場(chǎng)的主動(dòng)性和積極性。四是激勵(lì)貧困群眾遵循創(chuàng)業(yè)規(guī)律，拓展就業(yè)新渠道。

激發(fā)相對(duì)貧困人口市場(chǎng)活力。我國(guó)的相對(duì)貧困人群有一個(gè)共同的特征，就是組織化程度低，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中缺乏談判能力，由此導(dǎo)致其利益表達(dá)機(jī)制、利益疏導(dǎo)機(jī)制、利益調(diào)節(jié)機(jī)制和基本權(quán)利保障機(jī)制缺乏有效保障。當(dāng)前應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力拓展農(nóng)村貧困人群的組織平臺(tái)。一是大力扶持和促進(jìn)專(zhuān)業(yè)合作社、股份合作制、各種經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、農(nóng)工商一體化聯(lián)合等經(jīng)濟(jì)組織的成長(zhǎng)，做強(qiáng)連接農(nóng)民與市場(chǎng)的中介。二是大力發(fā)展農(nóng)村中介組織，形成“政府—農(nóng)民組織—農(nóng)戶(hù)”三位一體的協(xié)作鏈，完善農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織架構(gòu)。三是促進(jìn)農(nóng)村基層管理組織發(fā)展。加強(qiáng)基層黨組織和村委會(huì)的組織能力建設(shè)，暢通貧困人口利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制。四是健全對(duì)城市低收入人群和進(jìn)城農(nóng)民工的利益維護(hù)組織平臺(tái)建設(shè)，暢通其利益表達(dá)渠道。五是做好重點(diǎn)人群的社會(huì)化融入工作。

提升相對(duì)貧困治理的內(nèi)在動(dòng)能。相對(duì)貧困治理能力建設(shè)包括物質(zhì)資本、技術(shù)努力和人力資本三個(gè)方面。物質(zhì)資本為貧困地區(qū)的建設(shè)提供物質(zhì)保障,使各項(xiàng)制度創(chuàng)新得以貫徹實(shí)施,各類(lèi)組織在正確激勵(lì)下得到成長(zhǎng)。技術(shù)努力和人力資本建設(shè)則有助于提高相對(duì)貧困人口、組織等各類(lèi)主體在反貧困中抵御風(fēng)險(xiǎn)的自生能力、參與競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展能力。一是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)下完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為可持續(xù)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)和社會(huì)保障體系。重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象要從農(nóng)村貧困群體，轉(zhuǎn)向兼顧農(nóng)村深度貧困群體、城市中收入較低的農(nóng)民工群體以及高潛在貧困風(fēng)險(xiǎn)人群。從單純關(guān)注農(nóng)村貧困人口向共同關(guān)注城鄉(xiāng)貧困群體拓展。對(duì)城市反貧困，一要注意對(duì)城市相對(duì)貧困群體分類(lèi)施策。二要注意與農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等工作的銜接。三是加強(qiáng)貧困人口人力資本建設(shè)，強(qiáng)化貧困人口專(zhuān)業(yè)化技能培訓(xùn)和貧困人口子女教育的扶持力度，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)不確定性的能力，提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，打破貧困的代際傳遞。