作者:上海市徐匯區(qū)人民檢察院 王曉嵐

檢察機關(guān)推進涉法涉訴信訪改革五年來,圍繞將涉法涉訴信訪納入法治軌道解決這個核心,在訴訪分離、信訪事項公開審查、第三方參與信訪處置等諸多方面取得了實質(zhì)性進展,且成效顯著。其中,推進信訪事項處置辦案化,既是涉法涉訴信訪改革的題中之義,又高度契合司法機關(guān)的屬性和職能,是當前檢察機關(guān)深化信訪改革的必要之舉。

案件類型定位

案件類型定位解決的是信訪案件立案辦理的入口問題,它不同于信訪事項的受理。如何合理定位案件類型,直接關(guān)涉到深化信訪改革的成效。對案件類型的定位,筆者認為可以從三個維度進行考量:

從處置效果考量,可以將信訪案件分為通過處置工作不能達到預(yù)期目的的案件和能夠達到預(yù)期目的的案件。不能達到預(yù)期目的的案件,稱之為信訪終結(jié)案件;能夠達到預(yù)期目的的案件,稱之為控告自辦案件。信訪終結(jié)案件的定義依據(jù)是《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》和《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》。上述文件將“法律問題解決到位、執(zhí)法責任追究到位、解釋疏導(dǎo)教育到位、司法救助到位”但仍然無法化解的案件定義為信訪終結(jié)案件。最高人民檢察院提出信訪終結(jié)案件應(yīng)當符合“三個要件”,即程序要件:信訪人的救濟權(quán)利已經(jīng)充分行使、放棄行使或者已經(jīng)喪失;實質(zhì)要件:檢察機關(guān)對信訪案件已經(jīng)依法律按政策公正處理;信訪要件:信訪人仍反復(fù)控告申訴、纏訪纏訴。對基層檢察院而言,信訪終結(jié)案件又可以分為三類,即:最高人民檢察院交由本院終結(jié)告知的信訪案件、本院向省一級檢察院申報終結(jié)的信訪案件和本院建議公安機關(guān)、法院等原辦案單位依法終結(jié)的信訪案件?？馗孀赞k案件的定義可以依照控告申訴檢察部門處置信訪的種類來確定,主要為:反映本院違法行使職權(quán)的控告、申訴案件,阻礙辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的控告、申訴案件,控告、申訴審查受理案件,上級機關(guān)或本院檢察長交辦、批辦案件,息訪息訴化解案件,普通信訪案件,信訪復(fù)查、評查案件,以及需要由控告申訴檢察部門立案辦理的其他案件等。

從處置目的考量,可以將控告自辦案件分為穩(wěn)控類案件和息訪息訴化解類案件。穩(wěn)控類案件立案后主要針對可能或者已經(jīng)實施妨礙社會秩序、公共利益的信訪行為落實穩(wěn)控措施,達到排除妨礙或者降低后果發(fā)生概率的目的。主要有以下幾類:(1)上級機關(guān)或本院檢察長交辦、批辦突出信訪的穩(wěn)控處置;(2)具有較大社會影響、極端事件發(fā)生可能、揚言或曾經(jīng)實施進京訪或越級非正常訪、涉眾型金融犯罪案件集訪及其他30人以上的集訪、信訪人病情危重、涉及較高級別領(lǐng)導(dǎo)干部或社會知名人士等情形的重大敏感信訪的穩(wěn)控處置;(3)重要節(jié)點或會議期間省市級以上重點信訪對象以及排查上報省市級檢察院的其他重點信訪對象的穩(wěn)控處置;(4)啟動院領(lǐng)導(dǎo)包案處置的信訪。息訪息訴化解類案件既包括初次信訪的化解,也包括重復(fù)信訪的化解。

從信訪事項立案合理性、必要性考量,可以將四類案件排除在立案范圍之外。這四類案件包括:(1)不屬于本院管轄范圍且不需要轉(zhuǎn)辦的信訪事項。不屬于本院管轄的信訪事項原則上不應(yīng)作立案處理,但考慮到檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能,信訪人對檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督寄予較高期望,檢察機關(guān)亦可以借助監(jiān)督手段推動處置,而且信訪事項轉(zhuǎn)辦通常需要與相關(guān)部門進行溝通處理,故未將不屬于檢察機關(guān)管轄但需要轉(zhuǎn)辦的信訪事項排除在立案范圍之外。(2)公益性事項,如窗口接待的法律咨詢等。此類事項嚴格意義上不屬于信訪事項。(3)窗口接待中可以當場解決的信訪事項。如案件查詢、需要控告申訴檢察部門向辦案部門轉(zhuǎn)交材料等。由于這些事項的處理比較簡單,通常能夠當場完成。(4)依照法律和相關(guān)規(guī)定,應(yīng)當由專業(yè)部門負責處理的信訪事項。如信訪人提交羈押必要性審查申請,應(yīng)當移送刑事執(zhí)行檢察部門辦理等。出于職責分工和處理的保密性考慮,應(yīng)當將相應(yīng)的信訪事項排除在控告申訴檢察部門立案辦理范圍之外。

辦結(jié)標準定位

案件辦理必定有始有終。對于信訪案件而言,難以完全比照訴訟案件,將某一種決定的作出確定為辦結(jié)標準。參照《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》的要求,可以擬出以下標準:

信訪終結(jié)案件的辦結(jié)標準。對基層院申報終結(jié)或建議終結(jié)的案件,以市檢察院已決定終結(jié)或相關(guān)司法機關(guān)已采納建議為準;對最高人民檢察院決定終結(jié)的案件,以已由檢察機關(guān)相應(yīng)的責任單位向信訪人送達《控告申訴案件終結(jié)告知書》為準。此標準的設(shè)定類似于訴訟案件,已由相應(yīng)的政策予以明確。

控告自辦案件的辦結(jié)標準。這類案件應(yīng)當符合以下條件:(1)案件審查達到“案清事明”的標準;(2)信訪訴求處置到位。其中,對合法合理訴求,已經(jīng)采納和解決;對缺乏事實根據(jù)或者不符合法律規(guī)定的訴求,不予支持,并已向信訪人做好解釋疏導(dǎo)工作;(3)原案糾錯和瑕疵補正工作已經(jīng)落實到位;(4)對穩(wěn)控類信訪案件,信訪人作出承諾理性上訪的書面申明,或在特定時間段內(nèi)未實施非正常上訪行為,或其違法上訪行為已受到公安機關(guān)相關(guān)處理約束;對化解類信訪案件,信訪人簽署息訪息訴承諾書,或口頭明確表示不再上訪并由檢察人員通過筆錄等形式記錄在案,或自化解方案實施完成后六個月內(nèi)未再上訪。

制約體系定位

辦案作為一項行使公權(quán)力的司法活動,有其特有的權(quán)力運行邊界,由目的、原則、管轄、程序、步驟、方法等構(gòu)成。同時應(yīng)當配套相應(yīng)的監(jiān)督制約體系。筆者認為,應(yīng)聚焦三個方面,構(gòu)建制約體系。

職權(quán)分配。辦理信訪案件,主要涉及檢察長、主辦檢察官、檢察官三類人員職權(quán)的分配。檢察官助理、書記員主要協(xié)助檢察官工作,一般不存在可以自行決定的事項,故本文不作探討。檢察官是辦理信訪案件的責任主體,其能夠自主接待控告、申訴、舉報人,接受犯罪嫌疑人投案自首,決定受理信訪事項,開展信訪初核,實施調(diào)查計劃或工作方案,主持案件公開審查、代表檢察機關(guān)向信訪人通報辦理情況或宣布處理結(jié)果等。但涉及決定立案,決定召開評估會、公開審查會,決定向相關(guān)單位或部門提出反向?qū)徱曇庖?決定延長辦案期限,決定案件辦結(jié)等職權(quán),應(yīng)當由主辦檢察官或檢察長行使。其中,涉及重大、疑難、復(fù)雜信訪案件或信訪案件處理中重大問題的,應(yīng)當由檢察長或檢察委員會決定。職權(quán)的合理、有限分配有利于對辦案活動從程序上開展監(jiān)督制約。

上級監(jiān)督指導(dǎo)。對基層檢察院而言,主要聚焦涉法涉訴信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省市級檢察院控告申訴檢察部門兩個主體的監(jiān)督指導(dǎo)。涉法涉訴信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組是某個檢察機關(guān)內(nèi)部負責組織、指揮、協(xié)調(diào)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),通常由檢察長任組長。上述領(lǐng)導(dǎo)小組對信訪辦案活動的制約作用主要體現(xiàn)在:(1)在辦案力量調(diào)配上,對于重大、疑難、復(fù)雜的信訪案件,經(jīng)檢察長批準,可以在全院范圍內(nèi)抽調(diào)專門力量組成臨時性辦案組織,或者要求內(nèi)部相關(guān)部門支持、配合控告申訴檢察部門辦理案件,亦可以決定辦案人員的回避問題;(2)信訪案件辦理過程中或辦結(jié)后,可以以召開會議討論、要求書面報告或口頭匯報等形式進行監(jiān)督指導(dǎo);(3)研究決定辦案機制建設(shè);(4)研究決定對反向?qū)徱曇庖姷奶幚砗拖嚓P(guān)人員的追責問題;(5)研究決定信訪處置對外溝通協(xié)調(diào)的重大事宜等。

省市級檢察院控告申訴檢察部門主要承擔業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責任,體現(xiàn)在:(1)交辦信訪案件,并要求基層院定期報告辦理情況和辦理結(jié)果;(2)對重大、疑難、復(fù)雜信訪案件,可以決定提級辦理;(3)發(fā)現(xiàn)基層院辦案結(jié)論存在錯誤的,可以自行變更決定或者指令基層院變更決定;(4)建立信訪案件重要辦理節(jié)點的備案審查制度,如立案和辦結(jié)后,要求基層院上報相關(guān)材料,針對備案審查中發(fā)現(xiàn)的問題,提出糾正意見;(5)組織專項檢查、專題匯報、專項統(tǒng)計等活動;(6)研究決定轄區(qū)內(nèi)信訪案件的辦案機制、職權(quán)分配等事宜。

案件管理部門專業(yè)化監(jiān)督。當前,檢察機關(guān)案件管理工作體系已經(jīng)形成,從案件入口到出口,案件管理部門承擔對檢察機關(guān)所有辦理案件的全覆蓋、專業(yè)化監(jiān)督工作。案件管理部門對信訪辦案活動的專業(yè)化監(jiān)督,主要體現(xiàn)在:(1)流程監(jiān)管,發(fā)放信訪案件案號,可以進行案件隨機分配,要求控告申訴檢察部門將案件從立案到辦結(jié)整個流程的完整信息錄入相關(guān)的辦案系統(tǒng)備查;(2)要求控告申訴檢察部門將案件所在材料錄入系統(tǒng),開展個案辦理質(zhì)量分析,認定司法瑕疵或司法錯誤,提出追責意見;(3)將檢查發(fā)現(xiàn)的辦案問題,區(qū)分責任后,錄入或建議錄入相應(yīng)檢察人員的司法檔案;(4)對有認識分歧、工作方式采用爭議、法律政策適用異議以及存在質(zhì)量問題的案件,組織召開案件評查會議進行討論;(5)組織專項檢查活動,反饋檢查意見并督促整改。