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雖然多個機構(gòu)管理國有金融資本，但對出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰的情況持續(xù)存在，由此引發(fā)的問題是，微觀方面出資人在金融機構(gòu)公司治理中無法發(fā)揮作用，容易形成內(nèi)部人控制，宏觀方面國有金融資本功能不能最大化發(fā)揮。

《指導(dǎo)意見》首次明確了國有金融資本的集中統(tǒng)一授權(quán)管理、財政部門履行國有金融資本出資人職責(zé)、國有金融資產(chǎn)管理要從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并對相關(guān)問題提出了明確的解決方案。

近日，中共中央、國務(wù)院公布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），從總體要求、完善國有金融資本管理體制、優(yōu)化國有金融資本管理制度、促進國有金融機構(gòu)持續(xù)健康經(jīng)營、加強黨對國有金融機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同推進強化落實6個方面提出26條意見。這是全面貫徹落實黨的十九大和第五次全國金融工作會議精神的重大舉措，也是做好新時代國有金融資本管理的頂層設(shè)計。

著力解決我國國有金融資本管理中的突出問題

雖然近年來我國國有金融資本管理取得了一系列進展，如國有金融資本管理的委托代理關(guān)系逐步建立，逐步從“行政化”方式向“市場化”方式轉(zhuǎn)變，更加注重和強調(diào)“管資本”，但正如《指導(dǎo)意見》所指出的那樣，“當(dāng)前國有金融資本管理還存在職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)，以及配置效率有待提高、法治建設(shè)不到位等矛盾和問題”。

國有金融資本管理部門職責(zé)不明。國有金融資本雖然屬于國有資本，但其又不同于其他國有資本。2003年，中央明確由財政部按規(guī)定管理國有金融資產(chǎn)，并在年底成立中央?yún)R金公司，由其根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，代表國家依法行使對國有商業(yè)銀行等重點金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)。中央?yún)R金公司不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營活動，不干預(yù)其控股的國有重點金融企業(yè)的日常經(jīng)營活動。此后財政部雖然繼續(xù)管理國有金融資產(chǎn)但其并非出資人，中間存在一定的問題。銀監(jiān)會也于2003年成立，標(biāo)志著金融監(jiān)管架構(gòu)的完善，但金融監(jiān)管并不履行出資人監(jiān)管職責(zé)。如此一來，在中央層面，財政部、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、中央?yún)R金公司都是國有金融資本的管理主體；在地方層面，財政部門、國資委、金融辦、投資運營公司等都參與國有金融資本的管理。雖然多個機構(gòu)管理國有金融資本，但對出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰的情況持續(xù)存在，由此引發(fā)的問題是，微觀方面出資人在金融機構(gòu)公司治理中無法發(fā)揮作用，容易形成內(nèi)部人控制，宏觀方面國有金融資本功能不能最大化發(fā)揮。

國有金融資本布局結(jié)構(gòu)需調(diào)整優(yōu)化。我國金融機構(gòu)中國有金融資本占比較高。就整個金融業(yè)來看，2017年末，中央?yún)R金公司管理的國有金融資本為4.1萬億元，控股參股銀行、證券公司、保險公司和綜合性金融機構(gòu)17家，資產(chǎn)總額112萬億元。其中，中央?yún)R金公司持有其參股控股的11家上市公司的股票市值為3.1萬億元，在6.7萬億元總市值中的占比為46.3%。如果再考慮非金融國有企業(yè)及政府機構(gòu)持有的國有金融股，則金融行業(yè)中國有金融資本占比更大。就資產(chǎn)規(guī)模最大的金融行業(yè)銀行業(yè)來看，在24家中央金融企業(yè)中，除交行以外國有股份比例都不低于57%；在上市商業(yè)銀行中，第一大股東為國有機構(gòu)或者法人的比例占65%；大型國有商業(yè)銀行和全國性股份制銀行中，國有股份在前十大股東中的占比均值高于50%。國有金融資本占比過高，但實際上國有金融資本出資人監(jiān)管缺位，其他股東也難以對國有股起到有效的制衡作用，不利于金融機構(gòu)提高決策的科學(xué)性。國有金融資本較多地配置在銀行業(yè)，也不利于多層次資本市場的健康發(fā)展，不利于提高直接融資比重，從而對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展也會帶來不利影響。

國有金融資本管理缺少專門的法律法規(guī)和管理制度。目前，雖然對國有金融資本基礎(chǔ)管理、金融企業(yè)績效評價和薪酬管理、國有金融資本經(jīng)營預(yù)算等管理制度日趨健全，但總體而言國有金融資本缺少全面、統(tǒng)一、完善的管理制度，相對較為松散，基礎(chǔ)管理制度缺失問題突出。地方國有金融資本的管理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)差異較大，管理模式不統(tǒng)一，也缺少系統(tǒng)的制度規(guī)范。制度的缺失直接導(dǎo)致部分國有金融機構(gòu)戰(zhàn)略不清，偏離主業(yè)，盲目擴張，在缺少風(fēng)險防火墻機制的情況下盲目開展產(chǎn)融結(jié)合，片面追求多牌照經(jīng)營，埋下金融安全隱患。