作者:上海市政協(xié)常委、上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng) 殷嘯虎

全面推進(jìn)依法治國(guó),必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各個(gè)方面,堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。具體來(lái)看,黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo),主要通過(guò)三個(gè)方面的功能體現(xiàn)出來(lái)。

一是主導(dǎo)引領(lǐng)功能。

中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程,是由黨決策和主導(dǎo)的。黨的十五大報(bào)告首次提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”,強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要,是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。根據(jù)黨中央的建議,1999年憲法修正案在憲法第5條增加了“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。在其后歷次黨代會(huì)報(bào)告中,都對(duì)依法治國(guó)的進(jìn)程作出了總體規(guī)劃。黨的十六大提出,發(fā)展社會(huì)主義民主政治,最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。黨的十七大明確依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求,強(qiáng)調(diào)要全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。黨的十八大指出,要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。黨的十八屆四中全會(huì)專(zhuān)門(mén)作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,對(duì)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),明確了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的性質(zhì)、方向、道路、抓手等關(guān)鍵性問(wèn)題。

在黨的主導(dǎo)和引領(lǐng)之下,中國(guó)的法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就。黨的十九大報(bào)告提出成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),也正是基于這一功能的實(shí)現(xiàn)。因此,堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)這種主導(dǎo)引領(lǐng)功能的重要意義。

從中國(guó)法治建設(shè)的實(shí)踐而言,實(shí)現(xiàn)黨對(duì)依法治國(guó)的主導(dǎo)和引領(lǐng),首要的是堅(jiān)持黨總攬全局,統(tǒng)籌依法治國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的工作,確保黨的主張貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各個(gè)方面。這個(gè)總攬全局、牽引各方面的總的抓手,就是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。這個(gè)法治體系的基本內(nèi)容是兩個(gè)“形成”:一是形成國(guó)家法體系,包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。另一個(gè)是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。顯然,這一目標(biāo)只能在黨的主導(dǎo)和引領(lǐng)之下才能實(shí)現(xiàn)。

此外,還要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)依法治國(guó)實(shí)施步驟的主導(dǎo)和引領(lǐng)。全面依法治國(guó)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,不能一蹴而就,而應(yīng)分階段、分步驟進(jìn)行。從法治實(shí)施的內(nèi)容來(lái)看,也是應(yīng)當(dāng)圍繞黨的大政方針和總體決策不斷推進(jìn)。例如,當(dāng)代中國(guó)法治實(shí)施,要樹(shù)立憲法權(quán)威,健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度。在這方面,黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”,并且要求“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機(jī)制”;黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威”。通過(guò)有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn),引領(lǐng)和規(guī)范憲法和法律的實(shí)施工作。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

依法治國(guó)是一項(xiàng)全局性工作,需要靠黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來(lái)加以推進(jìn)。從總體上看,這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

對(duì)依法治國(guó)工作布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的整體工作布局,要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩個(gè)層面的工作:一個(gè)是堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),另一個(gè)是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。就前者而言,依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體,依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,依法執(zhí)政是新的歷史條件下我們黨執(zhí)政的基本方式,依法行政是法治狀態(tài)下政府行為的基本原則和基本方式。三者具有內(nèi)涵的統(tǒng)一性、目標(biāo)的一致性、成效的相關(guān)性,必須彼此協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)、形成合力。就后者而言,法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互聯(lián)系、內(nèi)在統(tǒng)一,是法治建設(shè)的“三大支柱”。三者相輔相成,缺少任何一個(gè)方面,全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這就需要執(zhí)政黨在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中,將法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施、一體建設(shè)。為此,黨的十九大報(bào)告在談到堅(jiān)持全面依法治國(guó)時(shí)明確指出,堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

對(duì)依法治國(guó)具體實(shí)踐的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。依法治國(guó)實(shí)踐主要涉及科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、嚴(yán)格守法四個(gè)方面的工作,黨的十九大報(bào)告對(duì)如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這些方面的工作提出了具體要求。在科學(xué)立法方面,要以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治;在嚴(yán)格執(zhí)法方面,要建設(shè)法治政府,推進(jìn)依法行政,嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法;在公正司法方面,要深化司法體制綜合配套改革,全面落實(shí)司法責(zé)任制;在全民守法方面,要加大全民普法力度,建設(shè)社會(huì)主義法治文化,樹(shù)立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。同時(shí),還特別強(qiáng)調(diào):各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法,任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán),絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。

對(duì)依法治國(guó)推進(jìn)路徑和規(guī)范的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),即要堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。習(xí)近平總書(shū)記指出,法律是成文的道德,道德是內(nèi)心的法律,法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序的作用。治理國(guó)家、治理社會(huì)必須一手抓法治、一手抓德治,既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用,又重視發(fā)揮道德的教化作用,實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。在推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中,必須大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德,培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德,提高全民族思想道德水平,為依法治國(guó)創(chuàng)造良好人文環(huán)境。

三是支持保障功能。

堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo),并不是說(shuō)黨包辦甚至直接干預(yù)法治建設(shè)領(lǐng)域的各項(xiàng)工作,而是在主導(dǎo)引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,支持和保證各個(gè)方面依法有序開(kāi)展工作、履行職責(zé)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),不是一句空的口號(hào),必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。

就領(lǐng)導(dǎo)立法而言,黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引。黨領(lǐng)導(dǎo)立法,就是根據(jù)黨和國(guó)家大局、人民意愿提出立法建議,立人民需要的法。要健全立法工作機(jī)制和程序,引導(dǎo)立法機(jī)關(guān)把握立法方向、突出立法重點(diǎn),使所立法律更加務(wù)實(shí)管用有效,突出黨的工作中心,以良法促善治。

就保證執(zhí)法而言,就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政工作體制,深化政治立場(chǎng)、民主意識(shí)、法治觀念教育,使執(zhí)法者在思想上行動(dòng)上同憲法法律保持一致。

就支持司法而言,就是要確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán),確保人民在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

就帶頭守法而言,就是各級(jí)黨組織和黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神,堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政,引導(dǎo)全社會(huì)信仰法治。要以嚴(yán)格的黨規(guī)黨法管黨治黨,使全體黨員都成為全社會(huì)守法的表率。要保持對(duì)憲法法律的忠誠(chéng)之心、敬畏之心,在任何時(shí)候都不能觸碰法律紅線、不得逾越法律底線。自覺(jué)在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),充分發(fā)揮好黨在依法治國(guó)中的政治核心作用和先鋒模范作用。