公益訴訟試點(diǎn)交卷：政府當(dāng)被告，過半因環(huán)境

2015年7月，最高檢宣布選擇北京、福建、云南等13個省、自治區(qū)、直轄市開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)，期限兩年。今年7月，試點(diǎn)工作宣告“交卷”。

云南檢察機(jī)關(guān)試水公益訴訟期間，無論是檢察建議環(huán)節(jié)，還是最終走上法庭成為被告，行政機(jī)關(guān)都占了絕對多數(shù)。此現(xiàn)象折射出當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在維護(hù)社會公共利益方面存在的一些突出問題。

云南檢方：提起公益訴訟141件，127件的被告是行政機(jī)關(guān)

在德宏州梁河縣檢察院辦理的一起案件中，縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局主管的垃圾處理場未通過環(huán)保驗(yàn)收而違法運(yùn)行多年，污染了環(huán)境，環(huán)保部門多次責(zé)令其改正均無果。此后，梁河縣檢察院就此提起行政公益訴訟。成為被告的縣住建局采取了一系列措施應(yīng)訴，如聘請3名西南政法大學(xué)行政法方面的博士生導(dǎo)師出具了“專家論證意見”。

今年5月，梁河縣法院對此案作出一審判決：支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請求，確認(rèn)被告對其主管的梁河縣城鎮(zhèn)生活垃圾處理場未依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；判令被告繼續(xù)履行對梁河縣城鎮(zhèn)生活垃圾處理場的法定監(jiān)管職責(zé)，督促其在2018年4月30日前完成整改工作。

敗訴后，梁河縣住建局加大整改力度，收集污水的提升井工程已經(jīng)竣工并投入使用，外排污水經(jīng)處理已經(jīng)達(dá)標(biāo)。

云南省檢察院副檢察長沈曙昆介紹，公益訴訟根據(jù)被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，在云南檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)中，行政公益訴訟占了絕對多數(shù)，也發(fā)揮了更大威力。

從數(shù)量看，截至6月25日，云南檢察機(jī)關(guān)已就公益訴訟發(fā)出訴前檢察建議853件，其中行政檢察建議824件。對提出檢察建議后逾期未糾正違法行為或履行職責(zé)的170件案件，檢方已向法院提起公益訴訟141件，其中127件的被告是行政機(jī)關(guān)。

從效果看，民事公益訴訟能夠讓企業(yè)在金錢上付出更大代價，行政公益訴訟卻能夠督促行政機(jī)關(guān)對企業(yè)采取更強(qiáng)有力的整治措施，因此效果更佳。

行政公益訴訟案多發(fā)領(lǐng)域凸顯行政之弊

“行政公益訴訟的目的是督促行政機(jī)關(guān)依法行政。”云南省檢察院環(huán)境資源檢察處副處長楊學(xué)正說，檢察機(jī)關(guān)會先采取訴前檢察建議的方式，對侵害公益的行政不作為進(jìn)行監(jiān)督。在全省檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的行政檢察建議中，74%的案件得到了整改和處理。對那些逾期未糾正違法行為或未履行職責(zé)的案件，檢察機(jī)關(guān)會直接把行政機(jī)關(guān)作為被告，正式提起公益訴訟。

在這些針對行政機(jī)關(guān)的公益訴訟案件中，除了環(huán)境保護(hù)類的案件，還包括國有土地使用權(quán)出讓、國有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域。

來自最高檢的數(shù)據(jù)表明，截至今年6月底，試點(diǎn)地區(qū)檢察院共提起行政公益訴訟1029件。

“公益訴訟案能看出不少行政機(jī)關(guān)存在三大弊端。”云南省檢察院環(huán)境資源檢察處負(fù)責(zé)人萬瑋分析，一是在行政公益訴訟案件中，涉及環(huán)境資源類的案件超過了50%，說明仍有一些人員的觀念沒有轉(zhuǎn)變，為了追求GDP而犧牲環(huán)境；二是受到地方政績壓力，環(huán)保、林業(yè)等部門在審批、監(jiān)管等方面處境尷尬；三是懶政現(xiàn)象突出，監(jiān)管部門有的僅僅發(fā)個整改通知書，有的則一罰了之，對于是否真正整改、環(huán)境是否得到了恢復(fù)等，卻沒有跟進(jìn)了解和處理。

消除對抗情緒，理性建設(shè)法治政府

在行政公益訴訟案件中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)選擇積極配合。但是，一旦檢察機(jī)關(guān)正式提起公益訴訟，行政機(jī)關(guān)成為被告后，受“丟面子”、影響地方形象等觀念的影響，難免出現(xiàn)抵觸、不配合等情況。

對檢察機(jī)關(guān)來說，一些行政機(jī)關(guān)的不理解和對抗情緒給工作帶來了較大困難。例如，檢察機(jī)關(guān)就公益訴訟案到行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證時，屢屢受阻，有時甚至要動用反貪部門才能成功。

今年6月27日，全國人大常委會通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，將“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”正式寫入行訴法、民訴法，從而解決了“公共利益誰來管”的問題。最高檢黨組書記、檢察長曹建明認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建立，是司法制度、訴訟制度創(chuàng)新發(fā)展的重大成果，對加強(qiáng)公益保護(hù)、促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要作用。