作者:中國(guó)社科院法學(xué)所所長(zhǎng) 李林

核心觀點(diǎn)

我國(guó)正進(jìn)入大發(fā)展、大變革、大立法時(shí)代

十八大以來(lái),從中央到地方、從干部到群眾、從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)等各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)的新形勢(shì)、面臨的新任務(wù),在激發(fā)全社會(huì)的立法需求的同時(shí),也催生了大量的立法任務(wù)。當(dāng)前,我國(guó)正在進(jìn)入大發(fā)展、大變革、大立法的時(shí)代。

強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量是立法的生命,人民群眾對(duì)立法的期盼,已經(jīng)不是有沒(méi)有,而是好不好、管用不管用、能不能解決問(wèn)題,我們要以此作為評(píng)價(jià)“良法”的根本標(biāo)準(zhǔn)。

十八大以來(lái),我國(guó)立法工作取得了舉世矚目的顯著成績(jī)。但在新形勢(shì)下,全面深化改革對(duì)立法提出了一系列新要求,迫切需要加強(qiáng)立法主體的立法能力建設(shè)。

全面深化改革與科學(xué)立法進(jìn)入新階段

在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的時(shí)代背景下,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”堅(jiān)持“重大改革要于法有據(jù)”,是社會(huì)主義法治文明的改革觀,是運(yùn)用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀,也是正確處理改革與法治關(guān)系的指導(dǎo)思想和基本原則。

堅(jiān)持民主科學(xué)立法,應(yīng)當(dāng)把國(guó)家的立法決策、立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目、立法草案等與執(zhí)政黨的改革決策緊密結(jié)合起來(lái),通過(guò)立法把執(zhí)政黨的重大決策及時(shí)合理地法律化、規(guī)范化和國(guó)家意志化。對(duì)于執(zhí)政黨的改革決策來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)按照依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)立法的要求,把執(zhí)政黨有關(guān)改革的決策與立法決策緊密結(jié)合,在決策過(guò)程和決策階段就貫徹政治與法治相統(tǒng)一、改革決策與立法決策相結(jié)合的原則,把改革決策全盤納入法治化軌道。

在立法層面正確處理改革與法治的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)遵循以下思路:一是堅(jiān)持改革決策與立法決策相統(tǒng)一,充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。二是凡屬重大改革要于法有據(jù),需要修改法律的應(yīng)當(dāng)先修改法律,先立后改;可以通過(guò)解釋法律來(lái)解決問(wèn)題的應(yīng)當(dāng)及時(shí)解釋法律,先釋后改;需要廢止法律的要堅(jiān)決廢止法律,先廢后改,以保證各項(xiàng)改革依法有序進(jìn)行。三是堅(jiān)持在現(xiàn)行憲法和法律框架內(nèi)進(jìn)行改革,充分利用憲法和法律預(yù)留的改革空間和制度條件,大膽探索,勇于創(chuàng)新。憲法是國(guó)家的根本法,是治國(guó)安邦的總章程,具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力,具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。如果改革決策關(guān)涉憲法規(guī)定時(shí),應(yīng)當(dāng)維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。四是對(duì)確實(shí)需要突破現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的改革試點(diǎn),如果通過(guò)解釋憲法,通過(guò)法律的立、改、廢、釋等措施不能解決問(wèn)題,也可以采取立法授權(quán)試點(diǎn)改革的方式,經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法授權(quán)批準(zhǔn),為改革試點(diǎn)工作提供合法依據(jù)。

重視立法能力建設(shè),不斷提高立法效率

立法能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,是指立法主體根據(jù)社會(huì)的立法需求,按照立法程序行使立法權(quán)力,通過(guò)立、改、廢、釋等方式提供立法產(chǎn)品,及時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展對(duì)立法需要的一種能力。立法能力既是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法、實(shí)施治國(guó)理政的政治能力,也是立法機(jī)關(guān)適應(yīng)全面依法治國(guó)和全面深化改革新形勢(shì)新要求的治理能力,是立法主體運(yùn)用法治思維和法治方式、動(dòng)態(tài)調(diào)整完善法律法規(guī)的專業(yè)能力。立法能力既是全面依法治國(guó)能力的起點(diǎn),也是創(chuàng)制國(guó)家治理體制能力的支點(diǎn)。立法能力建設(shè)涉及立法理念、立法體制、立法程序、立法技術(shù)、立法方式、立法主體、立法行為等諸多方面,是我國(guó)立法研究的薄弱環(huán)節(jié),也是立法實(shí)踐亟須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。在全面深化改革背景下,立法要適應(yīng)全面深化改革的需要,引領(lǐng)全面依法治國(guó)的進(jìn)程,保障全面小康社會(huì)建設(shè)的順利進(jìn)行,必須高度重視和大力加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的立法能力建設(shè),大力推進(jìn)立法能力研究。

十八大以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨更加重視領(lǐng)導(dǎo)立法和推進(jìn)科學(xué)立法,提出了一系列立法新理念、新要求,促進(jìn)了立法能力建設(shè)。這主要體現(xiàn)在:1.充分發(fā)揮立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用;2.重大改革要于法有據(jù),要先變法,后改革,在法治軌道上推進(jìn)和深化改革;3.強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法,防止和克服“國(guó)家立法部門化,部門利益合法化”等弊端;4.強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量是立法的生命,人民群眾對(duì)立法的期盼,已經(jīng)不是有沒(méi)有,而是好不好、管用不管用、能不能解決問(wèn)題,我們要以此作為評(píng)價(jià)“良法”的根本標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí),新形勢(shì)也給立法工作提出更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求,帶來(lái)了新的挑戰(zhàn),出現(xiàn)了立法需求旺盛與立法供給不足的新矛盾。

在立法需求方面,有以下新要求、新特點(diǎn)

其一,由于我國(guó)的全面深化改革實(shí)質(zhì)上是變法性改革,十八屆三中全會(huì)提出的335項(xiàng)改革任務(wù),在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的現(xiàn)行有效的250多件法律中,大約有60%的法律需要釋、改、廢,在國(guó)務(wù)院現(xiàn)行有效行政法規(guī)中,大約有70%左右的行政法規(guī)需要釋、改、廢,此外還需要?jiǎng)?chuàng)制許多引領(lǐng)、促進(jìn)和保障改革順利推進(jìn)的新的法律和行政法規(guī),這勢(shì)必增加人大和政府的立法任務(wù)。

其二,全面依法治國(guó)是國(guó)家治理領(lǐng)域的一場(chǎng)廣泛而深刻的革命,實(shí)質(zhì)上是以法制改革形式推進(jìn)的全面依法治國(guó),因此十八屆四中全會(huì)提出的190項(xiàng)法治建設(shè)任務(wù),其中大多數(shù)改革任務(wù)涉及法律和行政法規(guī)的立、改、廢、釋。例如,深化司法改革將導(dǎo)致幾十部法律法規(guī)的立、改、廢、釋,還需要大量立法授權(quán)。

其三,由于上位法的立、改、廢、釋,必然引發(fā)大量下位法的相應(yīng)調(diào)整,給地方立法增加很多立法工作量。

其四,全面從嚴(yán)治黨強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè),故此增加了許多與依規(guī)治黨相銜接、相配合、相區(qū)別的立法需求和立法任務(wù)。尤其是國(guó)家監(jiān)察制度改革,需要采取修改《憲法》《行政監(jiān)察法》等重大立法行為。

其五,由于統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè),尤其是十八屆五中全會(huì)提出五大發(fā)展理念,建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)、法治文化、生態(tài)法治等得到更大程度的重視,新形勢(shì)和新發(fā)展理念對(duì)制定法律法規(guī)等立法工作不僅提出了更高的質(zhì)量要求,也提出了更多的數(shù)量要求。

其六,由于一些重大立法項(xiàng)目的啟動(dòng),如制定《國(guó)家安全法》《房地產(chǎn)稅法》,編撰《民法典》,修改《憲法》等,這些立法項(xiàng)目雖然立法數(shù)量沒(méi)有增加,但其工作量比一般立法要增加很多,難度增加很多,時(shí)間增加很多,人力物力增加很多,實(shí)際上加大了立法任務(wù)。

其七,由于全面依法治國(guó)的深化推進(jìn),全社會(huì)法治意識(shí)、法治觀念不斷增強(qiáng),過(guò)去可用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、政策調(diào)控等方式解決的問(wèn)題,現(xiàn)在越來(lái)越多地轉(zhuǎn)變成立法訴求,每年“兩會(huì)”提出大量立法建議、意見和法律草案,增加了立法的壓力。

總的來(lái)看,十八大以來(lái),從中央到地方、從干部到群眾、從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)等各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)的新形勢(shì)、面臨的新任務(wù),在激發(fā)全社會(huì)的立法需求的同時(shí),也催生了大量的立法任務(wù)。當(dāng)前,我國(guó)正在進(jìn)入大發(fā)展、大變革、大立法的時(shí)代。

從某種意義上講,立法能力相對(duì)不足、立法節(jié)奏相對(duì)滯后、立法效率相對(duì)低下的狀況已經(jīng)很難適應(yīng)日新月異的改革發(fā)展變化情勢(shì),國(guó)家和地方的某些立法短板已經(jīng)成為制約全面深化改革、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的體制性瓶頸,立法的需求強(qiáng)烈與立法的供給不足之間在一定程度上已經(jīng)產(chǎn)生張力甚至矛盾。增強(qiáng)立法能力,加快立法速度,提高立法效率,強(qiáng)化立法質(zhì)量,成為我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)間立法工作的重點(diǎn)任務(wù)。