作者:中國(海南)改革發(fā)展研究院院長 遲福林

編者的話:黨的十八屆三中全會指出,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這意味著,各級政府不僅要“該放的權力放下去”,還要“該管的事情管起來”;既解決好“越位”問題,還要解決好“缺位”問題。如何做到這一點,這需要我們以監(jiān)管轉型為重點縱深推進簡政放權改革。

以簡政放權為重點的政府改革在釋放改革紅利、促進經(jīng)濟轉型、應對經(jīng)濟下行壓力中發(fā)揮了重要作用。但從近年來食品藥品監(jiān)管等問題可以看出,監(jiān)管轉型仍比較滯后,與擴大內(nèi)需、拉動消費的現(xiàn)實需求和廣大社會成員的期盼有著較大差距。監(jiān)管轉型較為滯后的深層次矛盾在于監(jiān)管體制改革滯后。加快推動監(jiān)管體制轉型,成為“十三五”時期縱深推進簡政放權改革不可回避的重大課題。

實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管嚴格分開

近年來,我們在加強市場監(jiān)管方面采取了不少措施,但是,行政審批與市場監(jiān)管合二為一的體制尚未根本改變。無論消費領域、生產(chǎn)領域還是金融領域,都存在著多頭監(jiān)管與監(jiān)管缺失并存的現(xiàn)象。前置性審批過多不僅抑制市場活力,也難以保證事后監(jiān)管的有效性。要真正建立公平公正的市場秩序,需要把行政審批與市場監(jiān)管嚴格分開。其中,有幾點需要注意:

其一,行政審批與市場監(jiān)管屬于不同性質(zhì)的管理職能。一是行政審批與市場監(jiān)管的側重點不同。行政審批是行政機關事前把關的手段,主要是為了限制不利于公共利益的行為,主要包括審批、核準、批準、同意、注冊、認可、登記、檢驗、年檢等幾十種。市場監(jiān)管是對市場經(jīng)營活動進行約束限制的行為,包括規(guī)范、監(jiān)督和查處職能。二者在范圍、程度上有著本質(zhì)區(qū)別?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,行政審批與市場監(jiān)管是兩個不同性質(zhì)的事物,事前審批是政府行政權力,需要依法界定權力清單;有效的市場監(jiān)管主要是事中事后監(jiān)管。對于前置性的審批盡可能做到越少越好,對于事中、事后的監(jiān)管則需大力強化。二是以行政審批為基礎的市場監(jiān)管需要改變。在傳統(tǒng)體制下,市場監(jiān)管以前置性的行政審批為主,通過行政審批為企業(yè)層層把關,這樣容易抑制市場活力,而事中事后監(jiān)管的體制安排則相對薄弱。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,行政審批與市場監(jiān)管是不同性質(zhì)的權力,都需要于法有據(jù)。隨著“十三五”負面清單管理的全面實施,無論是消費市場領域,還是反壟斷領域,在大幅度削減行政審批事項的同時,都面臨著重構現(xiàn)有市場監(jiān)管體系的問題。

其二,行政審批與市場監(jiān)管職能分開。一方面,行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴格分離勢在必行。多年來,行政審批與市場監(jiān)管不分的體制不僅導致重審批、弱監(jiān)管的問題,還容易帶來尋租腐敗問題?！笆濉睍r期,建立公平競爭的市場秩序對行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴格分離提出多方面的改革訴求:只有二者嚴格分離才能真正落實行政審批與市場監(jiān)管各自的主體責任;只有二者的嚴格分離才能在市場監(jiān)管機構改革上破題;只有二者嚴格分離才能克服封閉式的監(jiān)管模式,走向公開透明的市場監(jiān)管。另一方面,要積極推進行政審批與市場監(jiān)管職能嚴格分離。目前,負面清單管理模式已經(jīng)開始在多個領域探索。未來2至3年,隨著金融、能源、基礎設施、公共服務等領域負面清單管理模式的推行,都需要實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴格分離,并強化市場監(jiān)管職能。

其三,行政審批與市場監(jiān)管機構分開。一是實現(xiàn)審批機構與監(jiān)管機構相分離。盡管這些年我國出臺了不少市場監(jiān)管的法律法規(guī),但執(zhí)行效果尚待提高,一個重要原因就是審批權與監(jiān)管權長期不分。為此,一些需要保留審批事項的部門,可考慮成為科學規(guī)范、高效的審批部門,行政審批與市場監(jiān)管在機構上要嚴格分開。二是可考慮組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構。由于監(jiān)管職能和監(jiān)管權力結構配置的不合理,同一事項的監(jiān)管往往分散在多個部門。雖然目前部分機構已進行調(diào)整,但在消費市場監(jiān)管、壟斷行業(yè)監(jiān)管等方面尚未到位,與現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下有效的監(jiān)管體制還有較大的差距。為此,建議盡快從國家層面整合監(jiān)管機構,組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構。三是實現(xiàn)市場監(jiān)管機構的獨立性、專業(yè)性。