《生態(tài)文明體制改革總體方案》第三十五條提出“完善污染物排放許可制”,要求“盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制,依法核發(fā)排污許可證,排污者必須持證排污,禁止無(wú)證排污或不按許可證規(guī)定排污”。當(dāng)前建立控制污染物排放許可制度涉及面廣、改革任務(wù)重,仍有諸多問(wèn)題急需解決。

當(dāng)前急需關(guān)注的問(wèn)題

一是排污許可制應(yīng)盡快銜接整合相關(guān)環(huán)境管理制度。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理制度較多,如總量控制制度、環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度、排污申報(bào)制度、排污收費(fèi)制度、環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度、排污權(quán)有償使用和交易等,但各政策缺乏協(xié)調(diào)和整合,管理效能不高。導(dǎo)致實(shí)施效果有限,政策目標(biāo)難以全面實(shí)現(xiàn)。排污許可制度要成為固定源環(huán)境管理的核心制度,需盡快整合總量控制制度,銜接環(huán)評(píng)、排污收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度等。

二是盡快配套并完善實(shí)施細(xì)則和技術(shù)方法。排污許可證配套技術(shù)規(guī)則涉及發(fā)證前許可量的核算、發(fā)證后排放量的核定、不同行業(yè)類型企業(yè)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)技術(shù)規(guī)范、許可證載明事項(xiàng)范圍和深度等。尤其是如果企業(yè)許可量與排放量數(shù)據(jù)方法不明確、不統(tǒng)一,容易造成隨意性較大或許可量形同虛設(shè)。

關(guān)于排污許可量的核算。一些早期建設(shè)的企業(yè)只有簡(jiǎn)單的環(huán)評(píng)手續(xù)卻沒有總量控制要求;一些企業(yè)環(huán)評(píng)審批的排污量較大,但經(jīng)歷減排后排污量明顯減少;部分企業(yè)環(huán)評(píng)批復(fù)總量很小,但實(shí)際排放量遠(yuǎn)超批復(fù)量。這些企業(yè)的許可量如何確定需要一套明確的技術(shù)導(dǎo)則。

關(guān)于實(shí)際排污量的核算。排污單位實(shí)際排放量的核算方法包括監(jiān)測(cè)法、排污系數(shù)法、物料衡算法等,但監(jiān)測(cè)法存在監(jiān)測(cè)設(shè)備覆蓋面、監(jiān)測(cè)頻次、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性等方面的問(wèn)題,排污系數(shù)法不能反映企業(yè)之間治理水平的差異,物料衡算法在獲得準(zhǔn)確的原輔材料消耗量、成分等數(shù)據(jù)方面存在困難。

三是加快建設(shè)排污許可證管理信息系統(tǒng)。各省企業(yè)數(shù)量多,排污收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等工作又各自有一套獨(dú)立的數(shù)據(jù)體系。要實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)排污情況進(jìn)行精細(xì)化、定量化管理,如果沒有一套可操作性強(qiáng)、功能強(qiáng)大、整合各類數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng),很難對(duì)許可證進(jìn)行有效管理。考慮到排污許可證和排污權(quán)交易、有償使用及建設(shè)項(xiàng)目總量管理之間的關(guān)系,也需要預(yù)留接口,便于系統(tǒng)整合。

四是加強(qiáng)發(fā)證后監(jiān)管能力建設(shè)。排污單位是否超濃度、超總量排污,需要有效數(shù)據(jù)作為執(zhí)法依據(jù)。而目前環(huán)保部門還無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)排污量進(jìn)行連續(xù)性監(jiān)測(cè),在線監(jiān)控?zé)o法全面覆蓋所有排污單位。大量中、小企業(yè)靠現(xiàn)場(chǎng)采樣監(jiān)測(cè),效率低且時(shí)效性差。同時(shí),企業(yè)自行監(jiān)測(cè)排污標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰,且企業(yè)也沒有監(jiān)測(cè)資質(zhì)。因此,這種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證,難以成為直接的執(zhí)法依據(jù)。此外,基層執(zhí)法人員少,執(zhí)法事項(xiàng)多,可能導(dǎo)致對(duì)排污許可證發(fā)證后的監(jiān)管較為薄弱。

完善排污許可制度的建議

一是盡快出臺(tái)《排污許可證管理?xiàng)l例》等相關(guān)管理辦法,理順管理體制機(jī)制,打通環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)管、排污申報(bào)與收費(fèi)、總量控制、排污權(quán)有償使用和交易等制度連接,實(shí)現(xiàn)“一證式”管理,使排污許可制度真正成為排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的基本依據(jù)。

二是排污許可量、實(shí)際排污量的核算是排污許可證實(shí)施的重要內(nèi)容,也是構(gòu)建排污權(quán)交易市場(chǎng)的前提,應(yīng)充分利用和發(fā)揮環(huán)評(píng)已建立的工作基礎(chǔ)和方法,研究制定符合實(shí)際、便于操作的配套規(guī)范、技術(shù)方法和核查體系。

三是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的固定污染源管理信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)各級(jí)聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集成、信息共享、社會(huì)公開,將許可證的申請(qǐng)、核發(fā)及執(zhí)法等管理納入信息平臺(tái)。信息系統(tǒng)應(yīng)預(yù)留接口,便于以后接入工商、稅務(wù)、工信、金融等部門數(shù)據(jù),構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái),強(qiáng)化排污許可證的信用約束。

四是加強(qiáng)排污許可證的事后監(jiān)管。盡快完善配套法律法規(guī),對(duì)無(wú)證排污、超總量排污和不按排污許可證規(guī)定排污的企業(yè),明確具體的監(jiān)管和處罰規(guī)定。逐步擴(kuò)大排污單位在線監(jiān)控安裝范圍,加強(qiáng)數(shù)據(jù)有效性審核,推行在線監(jiān)控第三方運(yùn)行管理。要求排污單位主動(dòng)公開排污信息,接受公眾監(jiān)督,落實(shí)排污單位主體責(zé)任。結(jié)合網(wǎng)格化執(zhí)法加強(qiáng)環(huán)保隊(duì)伍監(jiān)管能力建設(shè)。

作者單位:環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)保督查中心