從“加力增效”到“更加有力”再到“更加積極有效”，這幾年中央經(jīng)濟(jì)工作會議對積極財(cái)政政策的表述和定位，反映了在貨幣政策功效一再遭遇挑戰(zhàn)的條件下，財(cái)政政策已成為我國維系經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要手段。

隨著財(cái)政政策重要性的凸顯，人們也將越來越多的注意力放在了財(cái)政赤字率上。在現(xiàn)實(shí)生活中，財(cái)政赤字率通常被視作財(cái)政政策作用空間的標(biāo)識。今年的政府工作報(bào)告提出，2017年赤字率保持不變，擬按3%安排，主要是為了進(jìn)一步減稅降費(fèi)。這引發(fā)了人們圍繞財(cái)政赤字占GDP比重不超過3%這一傳統(tǒng)控制線的熱議。筆者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下談?wù)撠?cái)政赤字率，亟須搞清楚如下問題：

3%的財(cái)政赤字率，最初是歐盟在組建初期基于統(tǒng)一目的、經(jīng)過討價(jià)還價(jià)達(dá)成的一個(gè)協(xié)議條款。雖然事實(shí)上，歐盟內(nèi)部突破這一比率的成員國不在少數(shù)，但在國際上，它依然是測度一個(gè)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)大小的重要參照指標(biāo)。我國長期以來也是以財(cái)政赤字不超過這一比率來防范財(cái)政經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的。故而，作為一個(gè)與財(cái)政經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的警示性指標(biāo)，3%早已演化為人們的一個(gè)心理防線。圍繞3%的落實(shí)狀況，不僅影響著人們對當(dāng)期財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢的判斷，也左右著人們對未來財(cái)政經(jīng)濟(jì)走勢的預(yù)期。

中國的財(cái)政赤字歷來有名義與實(shí)際之分。名義財(cái)政赤字是指一般公共預(yù)算的收支差額，實(shí)際財(cái)政赤字則是指包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑政府收支差額。在2016年之前，我國的名義財(cái)政赤字往往大于實(shí)際財(cái)政赤字。如2015年，雖然名義財(cái)政赤字規(guī)模指向2.4%，但若以實(shí)際財(cái)政赤字規(guī)模計(jì)，則遠(yuǎn)低于2.4%。那個(gè)時(shí)候，積極財(cái)政政策不夠積極、賦予的空間沒有被用足。但這一狀況從2016年起發(fā)生了轉(zhuǎn)變——實(shí)際財(cái)政赤字遠(yuǎn)大于名義財(cái)政赤字。雖然名義財(cái)政赤字規(guī)模被控制在3%的水平，但若以實(shí)際財(cái)政赤字規(guī)模論，則遠(yuǎn)超出3%。這意味著，在當(dāng)前的中國，即便名義財(cái)政赤字率被控制在3%的水平，實(shí)際財(cái)政赤字也有滑出3%的可能；倘若名義財(cái)政赤字突破了3%的防線，實(shí)際財(cái)政赤字可能會走得更遠(yuǎn)。

在不同的經(jīng)濟(jì)形勢和政策目標(biāo)下，積極財(cái)政政策的著力點(diǎn)是有所不同的。有別于以往將積極財(cái)政政策落實(shí)于需求側(cè)和總量調(diào)節(jié)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的積極財(cái)政政策，須最終落實(shí)于供給側(cè)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，并主要依靠改革的辦法加以推進(jìn)。這意味著，在當(dāng)前的中國，雖然同樣離不開財(cái)政赤字的支撐，但財(cái)政赤字的意義及運(yùn)作方式已不同于以往——主要的注意力須放在為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革鋪路搭橋上。即便它仍不免要與需求側(cè)和總量調(diào)節(jié)相對接，仍舊要用于支撐擴(kuò)大支出和減稅降費(fèi)的操作，但那畢竟屬于中間效應(yīng)而非最終效應(yīng)，最終，所有的目標(biāo)和操作均須落實(shí)于供給側(cè)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。它對于擴(kuò)大社會總需求的作用須鎖定于“適度”而非“全力”，對于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用須定位于“輔助”而非“主力”。故而，財(cái)政赤字的運(yùn)用可以也應(yīng)當(dāng)有所節(jié)制。

改革開放以來，盡管直到2015年新預(yù)算法頒布后才算給地方政府債券的發(fā)行開了一個(gè)“口子”，并且新舊預(yù)算法均不允許地方各級預(yù)算列有赤字，但隨著2015年放松地方債發(fā)行并允許到期地方債實(shí)行置換，包括置換債在內(nèi)的各種形式的地方債發(fā)行規(guī)模也在急劇膨脹之中。稍有不慎，便可能釀成難以收拾的局面。

基于對上述四點(diǎn)問題的認(rèn)識，我們應(yīng)牢牢守住3%這一財(cái)政赤字的防線。守住它，可以警醒我們對財(cái)政赤字應(yīng)心存敬畏，對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)須高度戒備；守住它，可以向全社會表明我們在關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，并未放松對經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的警惕。這對于繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)工作，特別是穩(wěn)定人們對于經(jīng)濟(jì)走勢和政策取向的預(yù)期，絕非可有可無。

作者：高培勇 （系中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟(jì)研究所所長）