作者:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員 高培勇

中國(guó)的改革開(kāi)放從經(jīng)濟(jì)體制改革起步,逐步擴(kuò)展為覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明各領(lǐng)域的全面深化改革。40年來(lái)的中國(guó)財(cái)稅體制改革,正是順應(yīng)這一改革大潮,逐步向與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化相匹配的財(cái)稅體制演化的過(guò)程。

改革起點(diǎn):“非公共性”的財(cái)稅體制及運(yùn)行格局

我國(guó)財(cái)稅體制改革是從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“非公共性”財(cái)稅體制及運(yùn)行格局起步的。對(duì)于那一時(shí)期的財(cái)稅運(yùn)行格局,盡管可以從不同角度加以歸結(jié),但按照收入——錢(qián)從哪里來(lái)、支出——錢(qián)向何處去、政策——收支安排所體現(xiàn)的目的這三條基本線(xiàn)索,可以將其概括為:財(cái)政收入主要來(lái)自于國(guó)有部門(mén)——“取自家之財(cái)”;財(cái)政支出主要投向國(guó)有部門(mén)——“辦自家之事”;財(cái)政政策傾向于在國(guó)有和非國(guó)有部門(mén)之間搞“區(qū)別對(duì)待”——發(fā)展和壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)。

財(cái)稅運(yùn)行格局之所以是上述樣子,同那一時(shí)期經(jīng)濟(jì)所有制構(gòu)成的單一化以及城鄉(xiāng)二元體制直接相關(guān)。作為單一公有制經(jīng)濟(jì)的直接反映,至少在表象上,那一時(shí)期的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值幾乎全部來(lái)源于國(guó)有和集體所有制經(jīng)濟(jì)部門(mén)。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的重要組成部分,那一時(shí)期的財(cái)稅體制自然建立在“二元”基礎(chǔ)上——在財(cái)政上實(shí)行不同所有制分治和城鄉(xiāng)分治。這就是:

——國(guó)有制財(cái)政。以所有制性質(zhì)分界,財(cái)政收支活動(dòng)主要在國(guó)有部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部完成。非國(guó)有部門(mén)則或是游離于財(cái)政覆蓋范圍之外,或是位于財(cái)政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——城市財(cái)政。以城鄉(xiāng)分界,財(cái)政收支活動(dòng)主要在城市區(qū)域內(nèi)部完成。至于廣大農(nóng)村區(qū)域,則或是游離于財(cái)政覆蓋范圍之外,或是位于財(cái)政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政。以財(cái)政支出性質(zhì)分界,財(cái)政支出活動(dòng)主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行。至于非生產(chǎn)性或非建設(shè)性支出項(xiàng)目,則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。

換言之,“二元”財(cái)稅體制所覆蓋的范圍不是全面的,而是有選擇的;所提供的財(cái)政待遇不是一視同仁的,而是有厚有薄的;財(cái)政支出投向不是著眼于整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的,而是偏重于生產(chǎn)建設(shè)的。有選擇而非全面的財(cái)政覆蓋范圍,有厚有薄而非一視同仁的財(cái)政待遇,偏重于生產(chǎn)建設(shè)而非整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域,如此的財(cái)稅體制以及作為其結(jié)果的財(cái)稅運(yùn)行格局,更多體現(xiàn)的是區(qū)別性而非公共性。

推進(jìn)“財(cái)政公共化”:構(gòu)建公共財(cái)政體制框架

始自1978年的經(jīng)濟(jì)體制改革,方向是推進(jìn)市場(chǎng)化改革、建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的改革進(jìn)程,首先帶來(lái)的是經(jīng)濟(jì)所有制構(gòu)成的多元化,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從幾乎全部來(lái)源于國(guó)有和集體所有制經(jīng)濟(jì)部門(mén),轉(zhuǎn)變?yōu)閬?lái)源于多種所有制經(jīng)濟(jì)部門(mén)的共同創(chuàng)造。這一影響傳遞到財(cái)稅運(yùn)行格局上,就是財(cái)政收入來(lái)源的公共化——由“取自家之財(cái)”到“取眾人之財(cái)”。財(cái)政收入來(lái)源的公共化自然會(huì)推動(dòng)并決定財(cái)政支出投向的公共化——由“辦自家之事”到“辦眾人之事”。財(cái)政收支的公共化又進(jìn)一步催生了財(cái)政政策取向的公共化——由“區(qū)別對(duì)待”到在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)行“國(guó)民待遇”。

呈現(xiàn)在財(cái)稅運(yùn)行格局上的這些變化,當(dāng)然是在財(cái)稅體制回歸公共性的變革過(guò)程中發(fā)生的。這是一個(gè)以“財(cái)政公共化”順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過(guò)程:

——從國(guó)有制財(cái)政走向多種所有制財(cái)政。財(cái)政覆蓋范圍不再以所有制分界,而是躍出國(guó)有部門(mén)局限,延伸至包括公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的多種所有制部門(mén)。

——從城市財(cái)政走向城鄉(xiāng)一體化財(cái)政。財(cái)政覆蓋范圍不再以城鄉(xiāng)分界,而是躍出城市區(qū)域局限,延伸至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有地方和所有社會(huì)成員。

——從生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政走向公共服務(wù)財(cái)政。財(cái)政支出投向不再偏重于生產(chǎn)建設(shè)事項(xiàng),而是躍出生產(chǎn)建設(shè)支出局限,延伸至包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和改善民生等眾多公共服務(wù)事項(xiàng)。

由“國(guó)有制財(cái)政+城市財(cái)政+生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”向“多種所有制財(cái)政+城鄉(xiāng)一體化財(cái)政+公共服務(wù)財(cái)政”的變革,便是財(cái)政覆蓋范圍不斷拓展并逐步實(shí)行無(wú)差別待遇的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中所日益彰顯的,正是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性——公共性。

正是在這樣的背景下,不僅催生了公共財(cái)政的概念以及相關(guān)實(shí)踐,而且作為市場(chǎng)化改革進(jìn)程中財(cái)稅體制改革“階段性”目標(biāo)的構(gòu)建公共財(cái)政體制框架,也從1998年開(kāi)始進(jìn)入人們的視野。隨之,包括收入、支出、管理和體制在內(nèi)的幾乎所有財(cái)稅體制改革線(xiàn)索和財(cái)稅體制改革事項(xiàng),都被歸結(jié)于這條主線(xiàn)索、涵蓋于這一總目標(biāo)。2003年,在初步建立起公共財(cái)政體制框架的基礎(chǔ)上,黨中央又推出了一系列旨在進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制的改革舉措。

走向“財(cái)政現(xiàn)代化”:建立現(xiàn)代財(cái)政制度

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃,引領(lǐng)著新時(shí)代全面深化改革更為波瀾壯闊的航程。作為經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制等各領(lǐng)域改革和改進(jìn)聯(lián)動(dòng)集成的全面深化改革,其總目標(biāo)鎖定于“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

這一變化帶給財(cái)稅體制改革最為深刻的影響,就是財(cái)政由一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇躍升為一個(gè)國(guó)家治理范疇,財(cái)稅體制由經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分躍升為國(guó)家治理體系的一個(gè)組成部分。故而,跳出以往追隨經(jīng)濟(jì)體制改革而定改革方案的思維范式,將財(cái)政與國(guó)家治理、財(cái)稅體制與國(guó)家治理體系密切聯(lián)系在一起,在國(guó)家治理的大棋局中謀劃并推進(jìn)財(cái)稅體制改革,便成為順理成章之事。于是,在財(cái)稅體制改革方面,一系列大不同于以往的深刻變化出現(xiàn)了:

——從適應(yīng)和匹配經(jīng)濟(jì)體制改革到適應(yīng)和匹配全面深化改革。財(cái)稅體制改革不再局限于適應(yīng)和匹配社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求,而同包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制改革在內(nèi)的所有改革進(jìn)程緊密對(duì)接,致力于適應(yīng)和匹配各個(gè)領(lǐng)域的改革聯(lián)動(dòng)、適應(yīng)和匹配改革的總體效果、適應(yīng)和匹配推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。

——從立足于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到立足于國(guó)家治理領(lǐng)域。財(cái)稅體制改革不再局限于經(jīng)濟(jì)范疇、經(jīng)濟(jì)制度安排的簡(jiǎn)單思維,而是站在國(guó)家治理的高度,按照“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位,將財(cái)稅體制作為全面覆蓋國(guó)家治理全過(guò)程、各領(lǐng)域的綜合性制度安排加以構(gòu)建。

——從追求“性質(zhì)匹配”擴(kuò)展至“現(xiàn)代化匹配”。財(cái)稅體制改革不再局限于屬性特征、單純追求財(cái)稅體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“性質(zhì)匹配”,而是由屬性特征擴(kuò)展至?xí)r代特征,追求財(cái)稅體制與國(guó)家治理體系和治理能力的“現(xiàn)代化匹配”,從現(xiàn)代財(cái)政文明出發(fā),打造現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度的一般形態(tài)——順應(yīng)歷史規(guī)律、切合時(shí)代潮流、代表發(fā)展方向、匹配中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代財(cái)政制度。

上述變化,標(biāo)志著在初步實(shí)現(xiàn)“財(cái)政公共化”的基礎(chǔ)上,與全面深化改革進(jìn)程相伴隨,我國(guó)財(cái)稅體制改革進(jìn)入了財(cái)政現(xiàn)代化的新階段——建立現(xiàn)代財(cái)政制度。從這個(gè)意義上講,建立現(xiàn)代財(cái)政制度同構(gòu)建公共財(cái)政體制框架一脈相承,其實(shí)質(zhì)是推進(jìn)建立在財(cái)政公共化基礎(chǔ)之上的財(cái)政現(xiàn)代化。

幾點(diǎn)啟示

梳理我國(guó)財(cái)稅體制改革40年的基本脈絡(luò),可以得出如下啟示。

財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,是重大而關(guān)鍵的基礎(chǔ)性改革。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)財(cái)稅體制改革,才能保證改革方向正確、改革思路清晰、改革舉措科學(xué)、改革效果良好。

我國(guó)財(cái)稅體制改革的一大特點(diǎn),就是它始終作為整體改革的一個(gè)重要組成部分,始終與整體改革捆綁在一起并服從、服務(wù)于整體改革的需要。在經(jīng)濟(jì)體制改革階段如此,進(jìn)入到全面深化改革新階段也是這樣。

40年來(lái),財(cái)稅體制改革事實(shí)上存在著一條上下貫通的主線(xiàn)索,這就是伴隨著由經(jīng)濟(jì)體制改革走向全面深化改革的歷史進(jìn)程,不斷地對(duì)財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行適應(yīng)性變革:以“財(cái)政公共化”匹配“經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化”,以“財(cái)政現(xiàn)代化”匹配“國(guó)家治理現(xiàn)代化”,以“公共財(cái)政體制”匹配“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”,以“現(xiàn)代財(cái)政制度”匹配“現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力”。這是我們從這一適應(yīng)性改革歷程中可以獲得的基本經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)財(cái)稅體制改革實(shí)踐之所以總體上是成功的,從根本上說(shuō),是我們?cè)诹⒆阄覈?guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上,深刻認(rèn)知并嚴(yán)格遵從了財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的客觀規(guī)律,按照客觀規(guī)律的要求謀劃并推進(jìn)改革。這些客觀規(guī)律可以概括為:經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化必然帶來(lái)財(cái)政公共化,國(guó)家治理現(xiàn)代化必然要求和決定著財(cái)政現(xiàn)代化;搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),就必須搞公共財(cái)政;推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,就必須以建立現(xiàn)代財(cái)政制度作為基礎(chǔ)和重要支柱。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,全面推進(jìn)以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為標(biāo)志的新時(shí)代財(cái)稅體制改革更加緊迫。圍繞新時(shí)代財(cái)稅體制改革的焦點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)打一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)勢(shì)在必行。

站在新時(shí)代的歷史起點(diǎn)上,以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),深入理解黨的十八屆三中全會(huì)和十九大關(guān)于財(cái)政與財(cái)稅體制的全新定位以及深化財(cái)稅體制改革的系統(tǒng)部署,可以將現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征作如下歸結(jié):財(cái)政成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,財(cái)稅體制成為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性和支撐性要素。引申一步說(shuō),財(cái)稅職能要覆蓋國(guó)家治理活動(dòng)的全過(guò)程和各領(lǐng)域。以此對(duì)照當(dāng)下的中國(guó)財(cái)稅職能和作用格局,可以確認(rèn),進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)財(cái)稅體制改革任重而道遠(yuǎn)。