農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民,一直就是黨和政府以及社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn),也是政協(xié)組織和政協(xié)委員關(guān)注的重點(diǎn)。

2月5日公布的2017年中央一號(hào)文件繼續(xù)保持對(duì)“三農(nóng)”的關(guān)注熱度。“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能”成為新一年“三農(nóng)”發(fā)展的關(guān)鍵。

此前,一場(chǎng)旨在讓“農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)村更美、農(nóng)民更富”的思想碰撞,在安徽省政協(xié)的會(huì)議禮堂舉行。80余位政協(xié)委員、專家學(xué)者、農(nóng)民代表和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人齊聚一堂,就“農(nóng)村土地改革與金融服務(wù)”的相關(guān)話題互動(dòng)交流、尋求共識(shí)……

土地是農(nóng)民的“命根子”,土地的穩(wěn)定性決定了我國(guó)整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、人口分布的有序性。

而土地制度改革是全面深化農(nóng)村改革的“牛鼻子”。包含著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地有序退出、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、“兩權(quán)”抵押貸款、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多個(gè)難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。

作為農(nóng)業(yè)大省的安徽,小崗村的農(nóng)村改革不僅拉開(kāi)了全國(guó)農(nóng)村改革開(kāi)放的序幕,近年來(lái)仍然承擔(dān)了涉農(nóng)改革的多項(xiàng)試點(diǎn)工作。在牽住改革“牛鼻子”和保護(hù)好農(nóng)民的“命根子”之間,努力探尋著一條兩全其美的路徑。

以“三權(quán)分離”為基礎(chǔ)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

在由安徽省政協(xié)搭建的協(xié)商平臺(tái)上,土地流轉(zhuǎn)是與會(huì)人員關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

省政協(xié)常委朱新中認(rèn)為,土地流轉(zhuǎn)在沒(méi)有改變土地所有權(quán)和承包權(quán)制度的前提下,可以有效解決城市化過(guò)程中“誰(shuí)來(lái)種地”這一新的歷史難題,達(dá)到既確保國(guó)家糧食安全、又維護(hù)農(nóng)民利益的目的,具有重大現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。

然而,目前土地流轉(zhuǎn)尚處于探索和起步階段,帶有明顯的自發(fā)性、隨意性,缺乏系統(tǒng)性法律規(guī)范,“碎片化的土地集中難”、“農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全”、“農(nóng)地流轉(zhuǎn)的操作程序和方式隨意”、“土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不完善”等問(wèn)題,影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

朱新中建議要積極探索農(nóng)村集體土地股份制改造。做好土地確權(quán)登記頒證工作,在尊重農(nóng)民意愿的前提下,探索以村民小組為單位組建“農(nóng)村集體土地資產(chǎn)股份合作社”,實(shí)行農(nóng)村土地有償轉(zhuǎn)讓、有償使用,收益公平分配。同時(shí)建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制,建立“村組服務(wù)、村鄉(xiāng)交易、縣市監(jiān)管”的土地流轉(zhuǎn)組織、信息和服務(wù)平臺(tái),促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公平、公正、合理,使各方合法權(quán)益得到切實(shí)保障。

在探索建立現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面,朱新中認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是要以“三權(quán)分離”為基礎(chǔ)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,尤其是要從法律上明確土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性,有序放開(kāi)擴(kuò)大流動(dòng)范圍,發(fā)揮市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的積極作用。

此外,要建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障機(jī)制。消除農(nóng)民對(duì)土地的過(guò)多依賴,解除農(nóng)民的后顧之憂,讓農(nóng)民有保障、自愿放心地流轉(zhuǎn)承包土地,為農(nóng)村土地集中經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保障。

據(jù)悉,安徽省金寨縣即將同步開(kāi)展“征地”、“入市”和“宅基地”三項(xiàng)改革試點(diǎn),省國(guó)土資源廳表示在“入市”改革中,要科學(xué)界定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍,規(guī)范產(chǎn)權(quán)管理,探索健全同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。

加強(qiáng)宣傳消除疑慮提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿

“土地是農(nóng)民最后的‘保障線’。土地轉(zhuǎn)出后,如果轉(zhuǎn)入方違約,農(nóng)民生活就會(huì)受到很大影響,農(nóng)民對(duì)此十分擔(dān)憂。”民進(jìn)安徽省委對(duì)提高地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益表示關(guān)注。

民進(jìn)安徽省委的調(diào)研表明,目前很多農(nóng)戶惜地意識(shí)嚴(yán)重。由于國(guó)家相繼免除農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼,現(xiàn)在又對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證,農(nóng)民對(duì)地普遍有增值預(yù)期。部分年齡偏大的農(nóng)民還存有土地是“命根子”的戀地情結(jié),不愿將土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶。土地流轉(zhuǎn)的重要意義在于連片經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益,而現(xiàn)實(shí)往往是由于個(gè)別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn),使土地?zé)o法連片。

此外,農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)大戶等經(jīng)營(yíng)主體大多還處于起步階段,流轉(zhuǎn)土地時(shí)往往在短期內(nèi)需要大量資金,用于支付租金和購(gòu)置生產(chǎn)資料,而一些經(jīng)營(yíng)主體如合作社又因缺乏抵押物品,貸款難問(wèn)題較為突出。農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系整體跟不上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐,服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全,不能為規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供有效的、迫切需要的技術(shù)指導(dǎo)和市場(chǎng)信息。同時(shí),農(nóng)田水利設(shè)施老化,一定程度上也影響了土地流轉(zhuǎn)成效。此外,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)高風(fēng)險(xiǎn)、融資難等問(wèn)題仍然是重要的制約因素。

因此,為進(jìn)一步加快農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn),推進(jìn)規(guī)模集約高效經(jīng)營(yíng),民進(jìn)安徽省委建議夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ),規(guī)范流轉(zhuǎn)服務(wù);加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體,推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程;強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技服務(wù),提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力;健全保險(xiǎn)制度,創(chuàng)新融資平臺(tái)。

“要讓群眾充分了解政策、消除疑慮,通過(guò)典型事例的對(duì)比宣傳,讓群眾真正認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的作用和好處。”與此同時(shí),民進(jìn)安徽省委還認(rèn)為,要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿。

截至2016年10月末,安徽省已建成各級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)550個(gè),其中市級(jí)8個(gè),縣級(jí)41個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)501個(gè)。省金融辦、省農(nóng)委均提出,下一步,將引導(dǎo)各地持續(xù)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)功能;鼓勵(lì)地方探索建立土地收儲(chǔ)制度;探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)評(píng)估、抵押融資等延伸服務(wù)。

取消不合理前置條件提高農(nóng)業(yè)金融服務(wù)效率

融資問(wèn)題,同樣也是與會(huì)者普遍關(guān)心的話題之一。

作為開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的宿州市埇橋區(qū),在推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)過(guò)程中也面臨一些困難和問(wèn)題。

“金融機(jī)構(gòu)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體設(shè)置的抵押貸款門檻較高”、“金融機(jī)構(gòu)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款支持不足”、“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款積極性不高”等問(wèn)題,在一定程度上制約著工作的進(jìn)一步推進(jìn)。

為降低抵押貸款風(fēng)險(xiǎn),參與試點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)設(shè)定了較高的抵押貸款條件,導(dǎo)致符合貸款要求的主體數(shù)量有限。埇橋區(qū)政協(xié)副主席梁書(shū)明表示,截至2016年10月,該區(qū)共有各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體1005家,其中從事種植業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體964家(流轉(zhuǎn)土地100畝以上),僅有19家獲得金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

鑒于上述問(wèn)題,梁書(shū)明建議:積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用等級(jí)評(píng)價(jià)和信用貸款;建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制;堅(jiān)持銀農(nóng)對(duì)接常態(tài)化,為金融機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化程序打好基礎(chǔ)。

“農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款屬于新興事物,在融資的范圍、力度等方面與我們的期望值還有一定的距離。”談及農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的話題,來(lái)自金寨縣獼猴桃專業(yè)合作社的林濤深有感觸。

林濤的專業(yè)合作社成立于2014年,共流轉(zhuǎn)土地面積1200畝,隨著種植規(guī)模和方式的改變,對(duì)資金的需求也在增加,資金短缺成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貨款額度偏低。”林濤表示,獼猴桃種植成本高,主要體現(xiàn)在土壤改良和園區(qū)硬件投入上。但目前從事農(nóng)業(yè)貸款的商業(yè)銀行,對(duì)地下和地上附屬物的實(shí)際價(jià)值不認(rèn)可,不作為授信額度參考。“2015年我們?cè)趯?shí)際土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中,土地評(píng)估價(jià)值不及土地實(shí)際投入的15%。”

此外,農(nóng)業(yè)貸款的前置條件較高。由于農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)大、成本高,大多數(shù)商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)業(yè)貸款積極性不高,且貸款周期短,手續(xù)繁雜,這讓農(nóng)業(yè)貸款的難度更大。

因此,他希望農(nóng)業(yè)貸款要依據(jù)抵押物評(píng)估價(jià)定額,建議成立公益性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu),完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估制度;從事農(nóng)業(yè)貸款的金融機(jī)構(gòu),要增強(qiáng)主動(dòng)服務(wù)意識(shí),有針對(duì)性地開(kāi)展對(duì)口服務(wù)、上門服務(wù),簡(jiǎn)化貸款的申請(qǐng)、審批手續(xù),取消不合理前置條件,最大限度地降低貸款門檻,實(shí)行農(nóng)村貸款限時(shí)辦結(jié)制,提高農(nóng)業(yè)金融服務(wù)效率,讓農(nóng)業(yè)貸款比普通貸款發(fā)放效率更簡(jiǎn)便、更快捷。

打破制度機(jī)制瓶頸

優(yōu)化“兩權(quán)”抵押貸款環(huán)境

與農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款并列存在的形式還有農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押。2015年8月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2016年,安徽省也出臺(tái)了實(shí)施意見(jiàn),并全面推進(jìn)試點(diǎn)工作。

九三學(xué)社安徽省委經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn),目前真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“兩權(quán)”直接抵押貸款還存在制度、法律和機(jī)制的瓶頸,在一定程度上阻礙了“兩權(quán)”抵押貸款的穩(wěn)步推進(jìn)。

省政協(xié)委員傅松玲在發(fā)言中表示,現(xiàn)行探索與有關(guān)法律法規(guī)不相適應(yīng)。一是現(xiàn)行的土地承包法、物權(quán)法、擔(dān)保法等法律中關(guān)于禁止“兩權(quán)”抵押擔(dān)保的條文沒(méi)有修訂,最高人民法院也規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵押債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效”。二是政策要求農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押,但又規(guī)定宅基地轉(zhuǎn)讓的范圍嚴(yán)格界定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。三是法律規(guī)定,農(nóng)村一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地面積不得超過(guò)省、市、區(qū)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。如農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證對(duì)超出的部分就不予認(rèn)可。

同時(shí),農(nóng)村土地“兩權(quán)”財(cái)產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估和農(nóng)村土地“兩權(quán)”財(cái)產(chǎn)處置都存在困難。為此,傅松玲建議要進(jìn)一步放寬政策,優(yōu)化“兩權(quán)”抵押貸款環(huán)境,即:放寬對(duì)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的限制條件;擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍;土地整治項(xiàng)目外的宅基地,要依據(jù)規(guī)劃整治為耕地可以比照建設(shè)用地“增減掛”項(xiàng)目進(jìn)行管理;推行宅基地有償退出和儲(chǔ)備制度,探索宅基地收儲(chǔ)和利用辦法;建立村民會(huì)議制度,參與對(duì)農(nóng)村土地資源的管理和資產(chǎn)處置。

“此外,還要進(jìn)一步健全機(jī)制,暢通農(nóng)村‘兩權(quán)’財(cái)產(chǎn)交易渠道;進(jìn)一步完善農(nóng)村‘兩權(quán)’抵押貸款辦法,規(guī)范操作行為。”傅松玲說(shuō)。

針對(duì)當(dāng)前全省試點(diǎn)工作中面臨的這些問(wèn)題,中國(guó)人民銀行合肥中心支行回應(yīng)將著力從建立督查督導(dǎo)通報(bào)制度等方面推動(dòng)全省農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作。