導(dǎo)致我國產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的因素錯綜復(fù)雜,但大體上可以分解為體制、產(chǎn)業(yè)政策和公共服務(wù)體系三個既相互影響又相對獨立的層面。體制層面的因素主要是反壟斷、國有企業(yè)改革、知識產(chǎn)權(quán)保護、地方政府發(fā)展導(dǎo)向等法律和產(chǎn)業(yè)治理體系方面的問題;產(chǎn)業(yè)政策因素主要指稅收優(yōu)惠、財政補貼等結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)業(yè)政策工具;公共服務(wù)體系主要包括科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、共性技術(shù)供給、促進適用技術(shù)擴散應(yīng)用等內(nèi)容。

體制、產(chǎn)業(yè)政策和公共服務(wù)體系相互作用、相互補充,共同構(gòu)成完整的產(chǎn)業(yè)供給體系。其中,體制性改革是產(chǎn)業(yè)供給體系質(zhì)量提升的關(guān)鍵。體制性改革能否深入推進,不僅直接影響產(chǎn)業(yè)供給體系的質(zhì)量,而且決定了產(chǎn)業(yè)政策制定實施和公共服務(wù)體系建設(shè)的效果。與此同時,產(chǎn)業(yè)政策和公共服務(wù)體系的積極作用也不可忽視。

從改革的基本取向看,體制層面產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目的是優(yōu)化競爭秩序和強化各類主體的創(chuàng)新發(fā)展導(dǎo)向,從而更好地發(fā)揮市場本身驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展的作用。而產(chǎn)業(yè)政策和公共服務(wù)體系則是針對市場本身不能有效解決的問題,通過政府對市場有條件的、恰當?shù)母深A(yù)來進一步增強產(chǎn)業(yè)的有效供給能力。其中,產(chǎn)業(yè)政策更多是通過激勵性的措施促使企業(yè)朝著有利于產(chǎn)業(yè)有效供給提升的方向投資和發(fā)展,而公共服務(wù)體系則旨在通過提供市場本身不能或不愿提供的服務(wù)來直接提升企業(yè)的競爭能力。可以說,體制改革的本質(zhì)是培育和增強市場,而產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化和公共服務(wù)體系建設(shè)的本質(zhì)是科學合理地干預(yù)市場。

體制層面產(chǎn)業(yè)供給體系質(zhì)量提升的要點,一是構(gòu)建更加完善的市場競爭秩序,二是進一步增強地方政府的創(chuàng)新發(fā)展導(dǎo)向,促使企業(yè)和政府形成創(chuàng)新發(fā)展的合力。前者主要是為了反壟斷和防止不正當競爭,包括由于行政壟斷和國有企業(yè)地方保護導(dǎo)致的體制性壟斷和不正當競爭,以及隨著民營企業(yè)發(fā)展壯大而日益嚴重且在軟件和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出的經(jīng)濟性壟斷和不正當競爭。與此同時,切實加強知識產(chǎn)權(quán)保護,促進形成創(chuàng)新者的賺錢效應(yīng),激勵企業(yè)將更多的資源投入創(chuàng)新,而非僅是規(guī)模導(dǎo)向的生產(chǎn)性投資。從矯正地方政府發(fā)展導(dǎo)向的角度看,以往以財政分灶吃飯為特點的地方政府激勵體制,對于激發(fā)地方政府的積極性、驅(qū)動工業(yè)快速增長發(fā)揮了重要作用,但同時也導(dǎo)致要素價格扭曲和低端產(chǎn)能過剩等嚴重問題。為了更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)新能力提升,地方政府激勵結(jié)構(gòu)必須根據(jù)新的技術(shù)經(jīng)濟范式要求適時進行調(diào)整,包括通過中央與地方財權(quán)和事權(quán)的合理劃分、官員考核評價體系的完善,引導(dǎo)地區(qū)間競爭朝著追求更加多元化的經(jīng)濟社會發(fā)展目標和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。

產(chǎn)業(yè)政策層面產(chǎn)業(yè)供給體系質(zhì)量提升的基本方向,一是將產(chǎn)業(yè)政策資源配置的指向由特定產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新。目前我國產(chǎn)業(yè)政策的基本指向仍是產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,如《中國制造2025》提出了十大重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。而反觀美、日、德等國的產(chǎn)業(yè)政策,其稅收、財政等結(jié)構(gòu)性措施都是指向這些產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域特定的技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)掛鉤還是與這些產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新掛鉤,會產(chǎn)生完全不同的效果。如果是與產(chǎn)業(yè)掛鉤,會誘導(dǎo)企業(yè)擴大生產(chǎn)性投資,而這正是近年來我國光伏甚至工業(yè)機器人等新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的重要原因。二是在政策設(shè)計時根據(jù)不同政策工具的優(yōu)缺點進行靈活組合。目前我國的產(chǎn)業(yè)政策存在過度依賴稅收優(yōu)惠和財政補貼的問題,事實上,每一項政策工具都有其優(yōu)勢和局限。例如,稅收優(yōu)惠可降低政府對企業(yè)創(chuàng)新活動的信息要求,但通常是與企業(yè)的研發(fā)支出掛鉤,所以會激勵企業(yè)更多地把資源投向可測度的研發(fā)支出方面,卻不能保證企業(yè)的創(chuàng)新效果和研發(fā)效率;財政補貼可以解決稅收優(yōu)惠的激勵扭曲問題,但對政府的創(chuàng)新識別能力和企業(yè)的道德風險都有很高的要求;市場化程度更高的產(chǎn)業(yè)基金可在一定程度上提高資金使用效率,但參與產(chǎn)業(yè)基金的私人資本要求最高的投資回報,因此產(chǎn)業(yè)基金不能有效促進投資周期長、投資風險大的通用技術(shù)和共性技術(shù)投資。基于上述原因,合理的產(chǎn)業(yè)政策體系應(yīng)是能夠有效發(fā)揮不同政策工具互補性的政策組合。

科技服務(wù)體系的經(jīng)濟功能主要是通過促進戰(zhàn)略性前沿技術(shù)、通用技術(shù)、共性技術(shù)的供給、擴散和應(yīng)用,切實提升企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的日益完備和技術(shù)水平向國際前沿的逼近,旨在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策資源應(yīng)更多配置到公共服務(wù)體系建設(shè),而不是稅收優(yōu)惠和財政補貼。創(chuàng)新驅(qū)動導(dǎo)向的公共服務(wù)體系主要包括科技基礎(chǔ)設(shè)施、共性技術(shù)研發(fā)服務(wù)和技術(shù)擴散服務(wù)三個組成部分。其中,構(gòu)成科技基礎(chǔ)設(shè)施核心的國家實驗室,其主要功能是圍繞國家重大科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展使命,依靠跨學科、大協(xié)作和高強度資金支持開展戰(zhàn)略性研究。共性技術(shù)由于既不屬于典型的科學,也不屬于典型的技術(shù),因此常常成為科學向技術(shù)轉(zhuǎn)化的“死亡之谷”。共性技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的功能正是解決競爭前技術(shù)即共性技術(shù)的供給不足問題。如果說國家實驗室和共性技術(shù)研發(fā)機構(gòu)的主要作用是向產(chǎn)業(yè)提供戰(zhàn)略性技術(shù)和共性技術(shù),技術(shù)擴散服務(wù)體系的作用則主要是促進已形成的先進適用技術(shù)(主要是工藝技術(shù))向廣大企業(yè)的擴散和應(yīng)用。與發(fā)達工業(yè)國家相比,我國在公共科技服務(wù)體系建設(shè)方面存在的不足主要表現(xiàn)在科技服務(wù)體系的特定主體和功能缺失。例如,目前我國的國家實驗室主要依托于高校,缺乏相對獨立的組織結(jié)構(gòu)和人員,這使得國家實驗室實際上成為高校學科建設(shè)的平臺,任務(wù)導(dǎo)向型、戰(zhàn)略性的前沿技術(shù)研究主體在中國的創(chuàng)新體系中名存實無。在共性技術(shù)研發(fā)方面,2002年前后開始實施的科研院所改制使得中國國家層面的共性技術(shù)研發(fā)機構(gòu)從有到無。因此,《中國制造2025》提出的建設(shè)一批制造業(yè)創(chuàng)新中心,應(yīng)能夠采用兼顧公益性和效率性的治理體系,切實發(fā)揮共性技術(shù)研發(fā)和供給的功能。除了提供戰(zhàn)略性前沿技術(shù)和共性技術(shù)的服務(wù)外,公共服務(wù)體系還應(yīng)承擔促進技術(shù)擴散的功能,后者恰是我國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系的空白,也是近年來我國工業(yè)生產(chǎn)效率下降的重要原因。今后,應(yīng)通過建設(shè)“制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”、進行中小企業(yè)技術(shù)咨詢師和管理顧問認證等做法,為中小企業(yè)提供質(zhì)量管理、現(xiàn)場管理、流程優(yōu)化等方面的咨詢與培訓,從生產(chǎn)工藝而不是生產(chǎn)裝備的層面切實提高我國的生產(chǎn)制造水平和效率。

(作者:賀俊,系中國企業(yè)管理研究會研究部主任)