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耕地紅線必須“量”“質(zhì)”同保
耕地資源是關(guān)系十幾億人吃飯的大事。面對經(jīng)濟發(fā)展占用耕地的剛性需求,如何更有效保護耕地,如何破解占補平衡的難題,成為耕地保護新政要解決的問題。《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出,繼續(xù)實施最嚴格的耕地保護制度,同時提出了改進耕地占補平衡管理方式——
“但留方寸地,好與子孫耕”,耕地是我國最為寶貴的資源,關(guān)系十幾億人的吃飯大事。日前,中共中央、國務院出臺《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》,這是1997年以來,中央再次就耕地保護專門發(fā)文。文件明確了繼續(xù)實施最嚴格的耕地保護制度,同時提出了改進耕地占補平衡管理方式。面對經(jīng)濟發(fā)展占用耕地的剛性需求,如何更有效保護耕地,如何破解占補平衡的難題,成為耕地保護新政要解決的問題。
占補平衡:
數(shù)量平衡更要質(zhì)量相當
作為對經(jīng)濟建設占用耕地的補救措施,耕地占補平衡政策此前效果可圈可點。據(jù)統(tǒng)計,1999年至2005年間,全國建設占用耕地5928萬畝,同時補充了耕地6929萬畝,有效彌補了各類建設占用耕地造成的損失。與此同時,占補平衡政策對節(jié)約集約用地有倒逼的效果,全國年均建設占用耕地的規(guī)模從1985年至1996年的750萬畝下降到1999年至2015年間的350萬畝。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進,占地需求和補地資源空間不匹配等問題日益顯現(xiàn),實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度也日趨加大。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟,城鎮(zhèn)建制面積要擴展,廠房車間要擴容,這些都離不開土地。新增建設占用耕地是造成耕地減少的主要原因,也是造成占補平衡困難的主要因素。一方面是經(jīng)濟發(fā)展對新增用地的需求,另一方面是耕地保護任務重,如何找到兩者的平衡,以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,成為考驗不少地方的難題。
由于耕地后備資源普遍匱乏,很多地方不得不將補充地塊選擇在偏遠的山區(qū)丘陵地帶。據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,中西部一些地區(qū)土地利用粗放、效率不高,建設用地供需矛盾突出,區(qū)域內(nèi)占補平衡落實難度大。甘肅省8115萬畝耕地中,已有1500萬畝不適宜繼續(xù)耕種,部分地區(qū)耕地后備資源嚴重不足;東南沿海地區(qū)的情況也不容樂觀。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發(fā)為耕地,而灘涂地開發(fā)又受到海洋規(guī)劃制約。
說耕地占補平衡難題,難就難在既要數(shù)量平衡,更要質(zhì)量相當。一方面是耕地后備資源多位于山區(qū),這些地塊坡度大、連片耕地面積小,可供開發(fā)整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區(qū)的建設占用土地多為城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。新增耕地主要來自未利用地的開發(fā),多在交通不便、水源缺乏的地區(qū),很難達到先前占用耕地質(zhì)量水平。不少地方由此出現(xiàn)占優(yōu)補劣、占近補遠、占水田補旱地的現(xiàn)象。
保護耕地:
地方不吃虧農(nóng)民得實惠
據(jù)國土資源部對各省份耕地后備資源和占補平衡的評估顯示,“十三五”期間全國整體可以做到占補平衡,絕大多數(shù)省份可以在省域內(nèi)做到占補平衡。但個別后備資源嚴重匱乏省份,完全在省域內(nèi)落實占補平衡確實存在困難。對此,《意見》提出探索補充耕地國家統(tǒng)籌制度。耕地后備資源嚴重匱乏的省份如難以滿足占補平衡,可向國務院申請國家統(tǒng)籌。經(jīng)批準并繳納跨省補充耕地資金后,可在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務。
“探索資源匱乏省份補充耕地國家統(tǒng)籌,是實事求是解決資源匱乏省份落實補充耕地實際困難的應對之策,不是對耕地占補平衡制度松綁,也不是放松管理要求。”國土資源部副部長曹衛(wèi)星說,在實施補充耕地國家統(tǒng)籌過程中,要嚴格限定統(tǒng)籌范圍,嚴控統(tǒng)籌規(guī)模。同時要發(fā)揮利益杠桿調(diào)節(jié)作用。通過收繳國家統(tǒng)籌補充耕地費用,在承擔補充耕地任務的省份集中投入資金,統(tǒng)籌用于補充耕地和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。
據(jù)介紹,今后有關(guān)部門將整合相關(guān)資金建立耕地保護獎補機制,對承擔耕地保護任務的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民實行獎補。同時,規(guī)范市縣間跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié),真正讓保護耕地的地方“不吃虧”,讓保護耕地的集體和農(nóng)民“得實惠”。
耕地保護要充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用。專家認為,實行跨地區(qū)補充耕地利益調(diào)節(jié),加強對耕地保護責任主體的補償激勵,對建設用地緊張的大城市而言,是用資金換土地的好辦法;對用地相對充裕的貧困地區(qū)來說,可以讓土地產(chǎn)生更大效益,換取急需的發(fā)展資金。目前,全國有近三分之一的省份已探索試行該機制,產(chǎn)生了200多億元的經(jīng)濟效益。
嚴保嚴管:
構(gòu)建耕地保護責任制
耕地保護關(guān)系國計民生,必須激勵、約束并舉。專家認為,既要采取行政和法律手段嚴管嚴控、節(jié)約優(yōu)先,也要建設高標準基本農(nóng)田和提升耕地質(zhì)量,注重長遠。
首先要通過行政的辦法,強化地方政府的耕地保護責任。嚴保嚴管,層層落實。如何嚴保嚴管?《意見》提出“兩個絕不能”,即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破,已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。這就要求加強對地方政府履行耕地保護責任的檢查考核,把結(jié)果納入領(lǐng)導干部實績考核。強化地方政府保護耕地的主體責任和有關(guān)部門的監(jiān)管責任,構(gòu)建耕地保護共同責任機制。
去年以來,國土資源部、農(nóng)業(yè)部組織開展永久基本農(nóng)田劃定工作。目前,全域永久基本農(nóng)田劃定工作初步完成,“十三五”規(guī)劃確定的15.46億畝永久基本農(nóng)田保護任務已全部落實到地塊。
同時,對耕地的建設性保護也迫在眉睫。“建設性保護指通過工程措施改善耕地質(zhì)量。”中央農(nóng)辦副主任韓俊介紹,近年來,國家大力推進土地整治與高標準農(nóng)田建設,有效彌補了耕地產(chǎn)能損失。僅高標準農(nóng)田建設一項,“十二五”期間,全國累計投入資金5900多億元,建成高標準農(nóng)田4.03億畝,補充耕地2700多萬畝,整治后的耕地糧食產(chǎn)能普遍提高10%至20%。“十三五”時期,要確保建設高標準農(nóng)田4億畝,力爭建成6億畝。
建設性保護耕地,既要少占,也要補足。“要減少新增建設占用耕地,也要提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量。”農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮表示,將通過占用耕地耕作層剝離再利用、改造中低產(chǎn)田、新增耕地后期培肥改良等措施來加強耕地質(zhì)量保護。擴大耕地輪作休耕試點,明確禁止開墾的區(qū)域,推進耕地休養(yǎng)生息。
編輯:李敏杰
關(guān)鍵詞:耕地 保護 平衡 補平