處理好農(nóng)民和土地關(guān)系　促進(jìn)“三農(nóng)”工作健康發(fā)展

　　——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記安徽小崗村重要講話體會(huì)

　　姜大明

　　習(xí)近平總書記在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)發(fā)表的重要講話，縱觀歷史、放眼未來，立足實(shí)際、直面問題，深刻闡述了推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的新思想、新理念、新要求，為深化農(nóng)村改革、加快農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定指明了方向、劃清了底線、明確了重點(diǎn)，是做好新形勢(shì)下“三農(nóng)”工作的根本遵循。特別是總書記關(guān)于深化農(nóng)村改革仍然以處理好農(nóng)民和土地關(guān)系為主線的精辟論述，對(duì)于搞好農(nóng)村土地制度改革，做好土地管理各項(xiàng)工作，具有極其重要的指導(dǎo)意義。國土資源系統(tǒng)把學(xué)習(xí)貫徹總書記這一重要講話精神作為當(dāng)前一項(xiàng)重要政治任務(wù)，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，全面貫徹落實(shí)，扎實(shí)有效地促進(jìn)“三農(nóng)”工作健康發(fā)展。

　　一、深化對(duì)農(nóng)民和土地關(guān)系的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)使命感和責(zé)任感

　　習(xí)近平總書記指出，“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”這一重要論述，揭示了農(nóng)村改革的本質(zhì)，抓住了“三農(nóng)”工作的要領(lǐng)，反映了我們黨對(duì)處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這一規(guī)律性認(rèn)識(shí)的升華。

　　土地問題始終與江山社稷和民生福祉息息相關(guān)，始終與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定緊密相連。我們黨在革命時(shí)期關(guān)于土地改革的主張，深得億萬農(nóng)民的擁護(hù)，成為革命成功的關(guān)鍵。新中國成立以來，什么時(shí)候土地制度和政策順應(yīng)民意、符合民情，什么時(shí)候農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力就得到解放和發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)就得到健康持續(xù)發(fā)展。當(dāng)年小崗村１８戶農(nóng)民發(fā)起大包干，將自身利益與土地經(jīng)營效益緊緊聯(lián)結(jié)在一起，大幅度提升了土地生產(chǎn)力。在大包干等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)上形成的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，成為我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是我們黨農(nóng)村政策的重要基石。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村改革，最大的政策，就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”；完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，有利于更好堅(jiān)持集體對(duì)土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持把處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系作為推進(jìn)改革的主線，是對(duì)農(nóng)村改革成功實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)，也是對(duì)我國土地基本國情和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的深刻把握。

　　深化對(duì)農(nóng)民和土地關(guān)系的認(rèn)識(shí)，必須進(jìn)一步增強(qiáng)做好國土資源工作的使命感和責(zé)任感。一要更加注重尊重農(nóng)民意愿。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基本條件，任何時(shí)候不要隨便動(dòng)農(nóng)民的土地。要有足夠的歷史耐心，放在歷史大進(jìn)程中審視，一時(shí)看不清的不要急著去動(dòng)，進(jìn)不進(jìn)城、退不退地，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不能搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。二要更加注重維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。土地是“財(cái)富之母”，是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民小康不小康，關(guān)鍵看收入，包括增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。要始終把保障農(nóng)民權(quán)益放在首位，切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民，應(yīng)引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，增加財(cái)產(chǎn)性收入，讓群眾有更多獲得感。三要更加注重守住底線。土地制度是國家基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革事關(guān)重大，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“四個(gè)不能”，是不可逾越的紅線，是必須堅(jiān)守的改革底線，是我們避免犯不可挽回錯(cuò)誤的政治保證。

　　二、圍繞農(nóng)民和土地關(guān)系主線，落實(shí)三個(gè)“堅(jiān)定不移”要求

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，堅(jiān)定不移深化農(nóng)村改革、堅(jiān)定不移加快農(nóng)村發(fā)展、堅(jiān)定不移維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。這充分表明了黨中央進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)意志和決心，釋放出不斷強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的鮮明政策信號(hào)。國土資源系統(tǒng)要在認(rèn)真總結(jié)近年來工作基礎(chǔ)上，緊緊圍繞處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線做好工作，把黨中央、國務(wù)院的決策部署落到實(shí)處。

　　落實(shí)堅(jiān)定不移深化農(nóng)村改革的要求，進(jìn)一步做好農(nóng)村土地確權(quán)登記和土地制度改革試點(diǎn)工作。一要加快集體土地確權(quán)登記頒證，夯實(shí)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。搞好集體土地確權(quán)登記頒證工作，有利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，有利于集體土地“三權(quán)分置”改革，是深化農(nóng)村改革的重要基礎(chǔ)。要在全面完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。支持配合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，及時(shí)提供農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記頒證等成果資料。建立健全土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作機(jī)制，指導(dǎo)推動(dòng)地方依法解決各類土地權(quán)屬爭(zhēng)議，把問題和矛盾解決在基層、解決在早期階段。嚴(yán)格集體土地產(chǎn)權(quán)管理，防止隨意調(diào)整土地權(quán)屬，為落實(shí)農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供基礎(chǔ)保障。二要審慎穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，激發(fā)農(nóng)村活力。三項(xiàng)試點(diǎn)工作于２０１５年啟動(dòng)，目前進(jìn)展總體順利。截至今年４月底，共有９７宗約１２７７畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總價(jià)款達(dá)１５．７億元，入市改革提高了農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，豐富了集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，增強(qiáng)了農(nóng)民集體和農(nóng)民群眾的獲得感，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。宅基地制度改革，在保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出閑置宅基地、規(guī)范宅基地管理和利用、改善村莊環(huán)境等方面取得了積極成效。土地征收制度改革，圍繞縮小征地范圍、規(guī)范征收程序和完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制進(jìn)行了有益探索。要在總結(jié)試點(diǎn)前期工作基礎(chǔ)上，強(qiáng)化主體責(zé)任，加快改革步伐，確保２０１７年底前完成試點(diǎn)任務(wù)。全面落實(shí)中央決策部署，既堅(jiān)持問題導(dǎo)向，鼓勵(lì)差別化探索，又堅(jiān)持改革目標(biāo)，堅(jiān)決守住底線。

　　落實(shí)堅(jiān)定不移加快農(nóng)村發(fā)展的要求，進(jìn)一步做好耕地保護(hù)和土地整治工作。一要堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)。產(chǎn)能建設(shè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本，耕地則是產(chǎn)能建設(shè)的根本。確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，確保中國人的飯碗任何時(shí)候都牢牢端在自己手上，決定了耕地保護(hù)任何時(shí)候都不能放松。“十二五”期間，我們守住了１８億畝耕地紅線，基本農(nóng)田面積保持在規(guī)劃確定的１５．６億畝以上，建設(shè)占用耕地總體實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田４．０３億畝，經(jīng)過整治的耕地質(zhì)量平均提升１—２個(gè)等級(jí)，糧食產(chǎn)能普遍提高１０％—２０％。“十三五”時(shí)期，要按照藏糧于地的戰(zhàn)略要求，推進(jìn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)，全面劃定永久基本農(nóng)田，改革完善耕地占補(bǔ)平衡辦法，健全耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，建立耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)各級(jí)政府和廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。二要實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。各地實(shí)踐表明，開展土地綜合整治，既有利于保護(hù)耕地、節(jié)約用地，又有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，擴(kuò)大農(nóng)村投資和消費(fèi)需求，增加農(nóng)民收入，是一舉多得的好事。“十二五”期間，各地土地整治累計(jì)投入資金５５００多億元，惠及農(nóng)民１．０１億人，人均每年增收９８５元，農(nóng)民參與勞務(wù)所得合計(jì)超過１１６３億元。“十三五”時(shí)期，要完善工作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)化部門合作，擴(kuò)大農(nóng)民參與，統(tǒng)籌推進(jìn)山、水、林、田、湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

　　落實(shí)堅(jiān)定不移維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的要求，進(jìn)一步做好農(nóng)村土地征收和地質(zhì)災(zāi)害防治工作。一要加強(qiáng)土地征收管理。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方財(cái)政趨緊和加快投資項(xiàng)目審批的形勢(shì)下，農(nóng)村土地征收工作面臨的矛盾更多、困難更大。我們要帶著深厚群眾感情開展征地工作，嚴(yán)格程序、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)好農(nóng)村土地征收各項(xiàng)政策，同時(shí)要注重深入細(xì)致做好群眾工作，千方百計(jì)化解矛盾、解決困難，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。二要強(qiáng)化地質(zhì)災(zāi)害防治。要把防范地質(zhì)災(zāi)害作為須臾不可忽視的“生命工程”來抓，切實(shí)加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治能力建設(shè)，完善以群測(cè)群防為主的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，加大重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)治理力度，最大可能減少人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　三、抓住農(nóng)民與土地關(guān)系重點(diǎn)，做好補(bǔ)短板、打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)工作

　　習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會(huì)的短板，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個(gè)大局就有保障，各項(xiàng)工作都會(huì)比較主動(dòng)。我們要以學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神為契機(jī)，切實(shí)履行職責(zé)，發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，抓住農(nóng)民與土地關(guān)系重點(diǎn)問題，做好補(bǔ)短板、打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)工作。

　　一是實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)。從確保國家糧食安全與提高農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)，改變過去重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的做法，實(shí)行數(shù)量質(zhì)量并重管理，切實(shí)加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)。以糧食主產(chǎn)區(qū)和永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。在集中連片特困地區(qū)、原中央蘇區(qū)、耕地后備資源豐富地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)，支持實(shí)施新一批土地整治重大工程。鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，將整治后的耕地劃為基本農(nóng)田，納入綜合監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)建后管護(hù)。對(duì)地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展土地綜合治理。

　　二是以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤助力精準(zhǔn)扶貧。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是落實(shí)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要政策，同時(shí)也是助推脫貧攻堅(jiān)的有力措施。在貧困地區(qū)開展增減掛鉤，將節(jié)余的增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，可以顯化土地級(jí)差收益，增加增減掛鉤資金收入，有效解決扶貧開發(fā)資金等問題。要堅(jiān)持群眾自愿，確保農(nóng)民愿意、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意；堅(jiān)持群眾受益，確保增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑收益全部返農(nóng)村，切實(shí)惠及農(nóng)民；堅(jiān)持規(guī)劃先行，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點(diǎn)，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留住田園鄉(xiāng)愁，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。

　　三是協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革涉及面廣、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、戶籍、財(cái)稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革緊密銜接，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要推動(dòng)多要素聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)部門協(xié)同，強(qiáng)化改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性，形成改革合力。加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的調(diào)研指導(dǎo)和評(píng)估總結(jié)，深入提煉經(jīng)驗(yàn)做法，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果，按照立法與改革同步推進(jìn)、相向而行的要求，及時(shí)開展《土地管理法》修訂研究。

　　四是鞏固拓展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記成果。產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的核心，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的重要保障。要重點(diǎn)抓好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在農(nóng)村基層落地，力爭(zhēng)年底前所有市縣頒發(fā)新證、停發(fā)舊證，２０１７年實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿證、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。繼續(xù)深化細(xì)化集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證成果，深入研究宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，充分發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要作用。

　　（作者為國土資源部部長(zhǎng)）