中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》(以下簡稱“意見”)。所謂農(nóng)村土地“三權分置”，是指在原有集體土地所有權和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權二權分離的基礎上，將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權分解為承包權和經(jīng)營權，從而實行所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置并行。在下文中，筆者對“三權分置”的效應作一番簡要分析。

農(nóng)地“三權分置”的內(nèi)涵及其正效應

根據(jù)“意見”，農(nóng)村土地三權的內(nèi)涵和權能如下：

土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。

土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農(nóng)戶有權占有、使用承包地，依法依規(guī)建設必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包土地并獲得收益，有權依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。

土地經(jīng)營權人對流轉土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權利。經(jīng)營主體再流轉土地經(jīng)營權或依法依規(guī)設定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?/p>

上述“三權分置”，順應了廣大農(nóng)民特別是大量進城務工農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿和繼續(xù)務農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。

農(nóng)地“三權分置”面臨的挑戰(zhàn)及應對

但是，將分離后的承包權認定為成員權，非本集體經(jīng)濟組織成員不得承包本集體的土地，而農(nóng)戶已獲得的承包權又只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意；流轉其土地經(jīng)營權的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福?jīng)營主體再流轉土地經(jīng)營權或依法依規(guī)設定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福@些規(guī)定又會在很大程度上限制農(nóng)村土地的流轉及農(nóng)民土地財產(chǎn)權益的實現(xiàn)，從而不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)和農(nóng)民工的市民化。

我國土地實行的是國有和集體所有兩種公有制，土地所有權不許買賣，所謂土地流轉或土地市場的交易(包括出租、入股、轉讓、出讓、抵押、擔保)，都只限于土地使用權。既然城市的國有土地都允許外商和外國人直接租用，為什么農(nóng)村集體土地的承包只限于本集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員呢？更何況，在依法自愿公平競爭的市場上，這種轉讓是有償有期的，既不會改變土地公有的性質，又能使交易各方共贏多贏，實現(xiàn)帕累托改進，何樂而不為呢？

“意見”指出，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，完善“三權分置”法律法規(guī)，總結形成可推廣、可復制的做法和經(jīng)驗，在此基礎上完善法律制度，加快農(nóng)村土地承包法等相關法律的修訂完善工作，研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權退出等方面的具體辦法。

而我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》相關條款，并沒有排除集體經(jīng)濟組織以外的成員依法直接獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權，也沒有禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員將承包經(jīng)營權流轉給集體經(jīng)濟組織之外的成員。《物權法》相關條款也明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權屬于它所保護的用益物權，而用益物權人有權對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利，并規(guī)定農(nóng)村集體有權將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包。

應該說，上述法律條款都是堅守土改“三條底線”的，即“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”。根據(jù)“意見”的要求和中共十八屆三中全會全面深化改革的精神，農(nóng)地“三權分置”的實施以及由此引發(fā)的系列改革，無疑應該在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》已經(jīng)賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權各項權能的基礎上，進一步向前推進，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權更加完整的用益物權能，促進農(nóng)地產(chǎn)權在更大范圍內(nèi)和更大程度上流轉，加速構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的土地市場，從而讓市場在土地資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用，并通過改革試點進一步完善相關法律，而不該從這些原有合理的法律規(guī)定中倒退。