完善“三權(quán)分置”，無論是實踐探索還是理論創(chuàng)新，都應(yīng)當(dāng)奔著一個方向去：促進(jìn)土地資源合理利用，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系，過去是、現(xiàn)在依然是農(nóng)村改革的主線。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，正是為了回應(yīng)中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實變遷。

實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30多年來，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分設(shè)”，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民積極性，也為我國農(nóng)業(yè)的長足進(jìn)步提供了制度保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生深刻變化。截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地中已有33.3%發(fā)生了流轉(zhuǎn)，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地。現(xiàn)在，這個趨勢還在繼續(xù)，那么問題來了：擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的人不再種地，種地的人又沒有相應(yīng)權(quán)利，應(yīng)該用什么樣的制度安排來規(guī)范和調(diào)節(jié)這一客觀現(xiàn)象？

在“兩權(quán)分設(shè)”的基礎(chǔ)上，把土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，就是一種適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實的制度安排。需要注意的是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象早已出現(xiàn)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的實踐極為豐富。在政策層面需要厘清的，是進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”的具體辦法，把農(nóng)民集體的所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)界定清楚，真正做到承包戶能放心流轉(zhuǎn)土地、經(jīng)營者能放心投資土地。

農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，受到兩個現(xiàn)實因素的推動，一個是城鎮(zhèn)化，一個是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從歷史進(jìn)程看，城鎮(zhèn)化的推力更大一些，許多地方尚未實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村就已經(jīng)空心化了。然而，人的流動需要各個方面的社會體系作支撐，當(dāng)前戶籍、教育、醫(yī)療等方面的路障正在打開，但基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固，因此農(nóng)村土地權(quán)益的調(diào)整，在很長的一個歷史時期內(nèi)還需要為農(nóng)民留下退路。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶不必退承包地，是正確而理性的選擇。

從更長遠(yuǎn)的未來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是推動農(nóng)村土地權(quán)益調(diào)整最重要的力量。在“三權(quán)分置”問題上，有一點必須十分清醒：土地流轉(zhuǎn)不是目的，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化才是。這個過程很難一蹴而就。引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，是完善“三權(quán)分置”辦法的一個重要出發(fā)點，因為現(xiàn)實中有不少通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者抱怨，簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報期較長，不敢作長期投入；需要的資金量大，而經(jīng)營的土地不能用于抵押融資。然而，仍有必要把當(dāng)前土地交易制度成本的問題，放到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整個歷史過程中來考量。方向?qū)α耍稽c問題不至于太大；過于心急的話，恐怕就有走偏的風(fēng)險。

處理農(nóng)民集體和承包戶關(guān)于承包土地、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系，復(fù)雜而敏感，還有很長的路要走。無論是實踐探索還是理論創(chuàng)新，都應(yīng)當(dāng)奔著一個方向去：促進(jìn)土地資源合理利用，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長、研究員）