要想產(chǎn)業(yè)政策不跑偏，就必須堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩只手彈鋼琴

張連起

產(chǎn)業(yè)政策有沒有用？產(chǎn)業(yè)政策要不要？某種程度上，不是一個(gè)理論問題，而是一個(gè)實(shí)踐問題。

即使從主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，也有不少經(jīng)典的數(shù)學(xué)模型和論述來解釋政府干預(yù)的合理性，比如當(dāng)出現(xiàn)信息不對(duì)稱、存在外部性、導(dǎo)致協(xié)調(diào)失靈等狀況時(shí)，政府就不應(yīng)置若罔聞。實(shí)踐充分證明，市場(chǎng)失靈的情形不是想象和臆造，而是大量呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和事實(shí)。

回顧中國改革開放史，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的推進(jìn)作用。政府相繼出臺(tái)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的特定措施，這些措施以規(guī)劃、政策、目錄、規(guī)定等形式形成了集成性產(chǎn)業(yè)政策，成為中國制造業(yè)發(fā)展取得輝煌成績的重要支撐。

我國改革開放進(jìn)程中最成功的產(chǎn)業(yè)政策，就是開辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)、支持勞動(dòng)密集型制造業(yè)加快發(fā)展。政府首先在深圳等地開設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，對(duì)外商投資企業(yè)提供土地、稅收、能源等政策優(yōu)惠，然后將這一經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到全國。中國制造業(yè)一路高歌猛進(jìn)，制造業(yè)增加值在21世紀(jì)初趕上德國，2006年超過日本，2010年追上了美國，現(xiàn)在已經(jīng)穩(wěn)居世界第一。中國不論是制造業(yè)的產(chǎn)量、進(jìn)出口，還是從業(yè)人數(shù)都在全球領(lǐng)跑，成為名副其實(shí)的制造業(yè)大國。

如果說中國制造“從小到大”的巨變不是奇跡，那沒有什么可稱之為奇跡。

當(dāng)然，中國制造還存在著“大而不強(qiáng)、大而不憂”的制約瓶頸，即在關(guān)鍵基礎(chǔ)零部件、關(guān)鍵技術(shù)材料、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上有待突破升級(jí)，必須說，這背后仍離不開產(chǎn)業(yè)政策的精準(zhǔn)支持。正像高鐵、核能等高端裝備制造業(yè)占領(lǐng)世界產(chǎn)業(yè)高地得益于國家產(chǎn)業(yè)政策一樣，未來的中國制造業(yè)整體邁向中高端水平同樣基于“產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”。

盡管世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景、文化、體制等方面有差異，各國產(chǎn)業(yè)政策在目標(biāo)、措施、重點(diǎn)上有所不同，但都在運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策，通過產(chǎn)業(yè)政策在不同領(lǐng)域、不同角度發(fā)揮作用。比如，近年來美國提出了“先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃”和“先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃”；日本實(shí)行了“產(chǎn)業(yè)重生戰(zhàn)略”，德國發(fā)布了“關(guān)于實(shí)施工業(yè)4.0戰(zhàn)略的建議”，這些都是不同國家運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的具體例證。

既然如此，那為什么經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)“產(chǎn)業(yè)政策”如此懷疑呢？一個(gè)重要的原因就在于實(shí)際政策的操作過程。換言之，就是在現(xiàn)有的實(shí)證研究中，對(duì)“產(chǎn)業(yè)政策”的效果評(píng)估結(jié)論各不相同，缺乏系統(tǒng)性的支持。

以我國汽車產(chǎn)業(yè)政策為例。1994年，國務(wù)院公布第一個(gè)《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》；2004年，改進(jìn)完善的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》出臺(tái)。不能不說一開始的“以市場(chǎng)換技術(shù)”政策為“大”的建立發(fā)揮了作用，但汽車產(chǎn)業(yè)當(dāng)下的發(fā)展沒有“強(qiáng)”的形成讓人不免搖頭。

中國汽車工業(yè)之所以沒有真正實(shí)現(xiàn)“以市場(chǎng)換得技術(shù)”，一個(gè)重要原因，是當(dāng)時(shí)合資中沒有具體的研發(fā)要求，沒有轉(zhuǎn)讓技術(shù)的時(shí)間表。一句話，沒有在產(chǎn)業(yè)政策的高度上制定相應(yīng)的游戲規(guī)則。

加入WTO最初的五年保護(hù)期內(nèi)，最應(yīng)該受到保護(hù)的汽車市場(chǎng)，卻被外資巨頭以合資“雇傭軍”的方式所蠶食。在合資公司內(nèi)部，從研發(fā)、采購、產(chǎn)品規(guī)劃等各個(gè)運(yùn)作環(huán)節(jié)，基本都是外資控制和主導(dǎo)。此前的汽車產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)我國汽車集團(tuán)與國外汽車合資，之后形成“萬國牌”，某種程度上就是忽視了自主品牌創(chuàng)新能力建設(shè)。

不能回避，正是當(dāng)初“不準(zhǔn)”的產(chǎn)業(yè)政策造就了今日汽車工業(yè)大而不強(qiáng)。像我國這樣的汽車制造業(yè)大國，由外國公司單極主導(dǎo)的現(xiàn)象是不正常的，至少應(yīng)該有一家自主品牌能夠在這個(gè)市場(chǎng)上占有20%的市場(chǎng)份額。中國現(xiàn)有120多家整車廠中，誰是現(xiàn)有中國汽車業(yè)的主導(dǎo)者，誰是舊的地方壟斷利益的代表者，誰缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和資源遲早要被淘汰，誰又具備自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和品牌潛力代表中國汽車的未來？這都需要產(chǎn)業(yè)政策高瞻遠(yuǎn)矚、精準(zhǔn)施策。提供新能源汽車補(bǔ)貼，要提供給需方（購買方），不能給生產(chǎn)方。補(bǔ)貼到什么時(shí)候退出，應(yīng)該事先確定一個(gè)時(shí)間表。補(bǔ)貼不能保護(hù)落后，更不能成為尋租的“租金”，以真正起到促進(jìn)新動(dòng)能、新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成。

當(dāng)前汽車自主品牌正處于最艱難的戰(zhàn)略相持階段，也就是攻堅(jiān)階段，這其中，更離不開國家產(chǎn)業(yè)政策指揮棒給予的精準(zhǔn)支持。唯有大力支持自主品牌，提高汽車工業(yè)的自主創(chuàng)新能力和品質(zhì)，解決汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的資源、能源、環(huán)境、交通問題，以全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)推動(dòng)工業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國才能建成汽車強(qiáng)國。

倘若以汽車產(chǎn)業(yè)政策過去“不準(zhǔn)”來推定產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)廢除，那就錯(cuò)的離譜了。要想產(chǎn)業(yè)政策不跑偏，就必須堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩只手彈鋼琴，否則一如無頭的蒼蠅。

（作者系全國政協(xié)委員、財(cái)政部內(nèi)部控制委員會(huì)委員、瑞華會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理合伙人）