實施收費政策還應加強制度建設

客觀看，中國公路管理模式的變動艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性，在全世界都是一個難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀50年代美國國會通過《聯(lián)邦資助公路建設法案》，確定美國洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資，這賦予了美國對公路管理的聯(lián)邦政府主導權，能夠讓高速公路保持基本的公共屬性，只收取象征性費用。同時，卻導致了私人資本難以進入高速公路建設領域，高速公路建設發(fā)展停滯的問題出現(xiàn)。

日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性質的公路公團作為管理方，公路預算和規(guī)劃由政府決定，公路養(yǎng)護、債務清償由公團負責。表面上，這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡，但由于采取的是“統(tǒng)一核算制”，導致了公路收費價格體制單一化。由于高速公路建設負債巨大，日本不得不采取延長收費期限等措施，引發(fā)民意反對。

德國過去一直以高速公路免收通行費而被視作神話，但神話目前正在走向劇終。免費政策導致德國公路基礎設施建設和維護出現(xiàn)資金缺口，同時產(chǎn)生了國際間的通行不公平問題。根據(jù)申根協(xié)定，簽約國間可以自由通行，但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國，需要繳納高速公路通行費，反之，其他申根國家公民進入德國則無須繳費。這讓德國國內(nèi)部分政客開始推行高速公路收費政策，按照進程，有可能今年就開始實施。盡管德國開始公路收費可能遭到歐盟對其進行違約指控，但實際上，高速公路收費一直是歐盟委員會的立場。歐盟委員會一直在呼吁德國放棄稅收補貼政策，實施“使用者買單”模式。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全世界有超過70個國家采取收費模式，且近年來實施收費公路政策的國家還在不斷增加，特別是新興經(jīng)濟體。從這個角度看，中國對高速公路實施長期收費政策，符合國際潮流。不同之處在于，中國國家財政能力強于其他國家，在維護公路的公共屬性上還未發(fā)揮應有作用。此外，發(fā)達國家對于高速公路的規(guī)劃、投融資、建設、運營、監(jiān)管有成熟的法律體系，而中國仍然落后?！妒召M公路管理條例》不能只強調(diào)在收費上符合國際潮流，在制度建設上繼續(xù)滯后。

改革如何觸及深層體制痼疾

《收費公路管理條例》的使命，不僅在于找到利益平衡點，找到高速公路收費長期化的法理依據(jù)，還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個問題。