基于多方面考量，2011年交通部提出了對公路分類管理的思路。即構建“兩個路網(wǎng)體系”，其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財政承擔相應費用，交公眾免費使用。其余3%的收費公路，主要集中在高速公路上。普通公路承擔基礎性的、均等化的服務以體現(xiàn)公路的公共性，高速公路實施“用路者付費”原則，以維持公路建設和養(yǎng)護資金需求，這為公路收費找到了新的法理性。這一思路，也成為《收費公路管理條例》修訂稿的立法原則。

現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙

盡管對公路實施分類管理的政策，為高速公路收費長期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實卻是，“兩個路網(wǎng)體系”的劃分還不明確，已固化的利益格局又不斷增加了對公路實施分類管理的難度。有的通過公路產(chǎn)權的多次轉讓和貸款抵押等手段，混淆了債權債務關系，模糊了實際償債期限；有的擅自對二級公路改擴建，以此延長收費期限；有的以環(huán)保為名，將公路劃歸景區(qū)，以此收取費用；有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費。這些變相延長收費的做法，減損了高速公路收費長期化的法理性和公眾說服力。

交通部表示，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統(tǒng)一規(guī)定，凸顯出以剛性制度應對變相延長收費的決心。但無論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復看，全部取締各類違規(guī)及不合理收費的剛性約束還不夠，彈性仍然過大，有可能為遏制變相收費留下制度空隙。

比如，公眾高度關注的重大節(jié)假日高速公路免費政策，交通部的答復認為，實行重大節(jié)假日小型客車免費通行政策有相應的法律依據(jù)，對刺激消費、拉動內需起到了積極作用，但也引發(fā)了部分路段免費后交通量遠超其設計通行能力，造成公路主線的嚴重擁堵等問題，有必要重新評估論證。那么，在這項政策上以法理依據(jù)為導向還是以解決現(xiàn)實問題為導向，不能含糊。

又如，對于加快取消收費公路，交通部表示，還需繼續(xù)利用好收費公路政策，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費政策，怎樣才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要對公共利益、收費公路投資者、債權人和經(jīng)營者的合法權益綜合考量，如果僅僅出臺原則表述，恐怕對于現(xiàn)實缺乏指導力。

再如，收費公路需要建立切合實際的價格體系。這一體系應主要由借貸修路時形成的債務、運營和養(yǎng)護費用決定。但是到底形成了多少債務，到目前還了多少，運營和養(yǎng)護花費多少，公眾通常一無所知。缺乏知情權，公路收費的黑洞很難見光，收費價格就總會產(chǎn)生不利于公共利益的傾向。