有抓手新型城鎮(zhèn)化才能獲實效

近年來，咸陽市立足市情實際，編制完成了《咸陽市新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃（2014—2020）》、《咸陽市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2030）》，明確提出把推進“三個1億人”作為推進新型城鎮(zhèn)化的抓手，提出了“3個50萬人”的新型城鎮(zhèn)化目標，即到2020年，實現(xiàn)50萬進城常住的農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，實施涉及50萬人的城中村和棚戶區(qū)改造，完成涉及50萬農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社區(qū)建設，使新型城鎮(zhèn)化的抓手更具體、目標更明確。

落實“一取消三保留五對接”，加快農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)?！耙蝗∠奔慈∠青l(xiāng)分割的戶籍登記制度。2008年8月，咸陽市率先在陜西省推行城鄉(xiāng)戶籍“一元化”管理制度，打破城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的二元戶籍管理結構?！叭Ａ簟奔幢Ａ暨M城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權，讓農(nóng)民帶著“財產(chǎn)”進城，使進城農(nóng)民既逐步享受城市的公共服務，又保障了自身的合法權益。“五對接”即按照“制度構架城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，待遇標準城鄉(xiāng)銜接，機構設置城鄉(xiāng)統(tǒng)一，經(jīng)辦操作城鄉(xiāng)一致”的原則，加快城鄉(xiāng)社保、就業(yè)、醫(yī)療、教育和住房等五個方面的對接力度。截至2015年底，全市累計推進農(nóng)村居民進城鎮(zhèn)落戶居住93.59萬人，其中，進主城區(qū)居住落戶10.6萬人，占進城落戶總人數(shù)的11.33%；縣城39.3萬人，占42%；中心鎮(zhèn)43.69萬人，占46.67%。

實施“一規(guī)劃三結合五保障”，加快城中村和棚戶區(qū)改造步伐?！耙灰?guī)劃”即強化頂層設計，科學規(guī)劃。編制完成了《咸陽市中心城區(qū)舊城改造規(guī)劃》，從制度設計、社會管理、經(jīng)濟發(fā)展等方面對城中村改造進行了規(guī)范化設計，為推進城中村改造奠定了良好基礎?！叭Y合”即充分尊重客觀規(guī)律和群眾意愿，采取有形改造與無形改造相結合、政府主導與市場運作相結合、整體推進與分類實施相結合的方法，使城中村改造既科學規(guī)范又穩(wěn)步推進?！拔灞Ｕ稀奔礊橛行蛲七M城中村和棚戶區(qū)改造工作，咸陽市以落實組織保障、政策保障、社會保障、服務保障、監(jiān)督保障“五大機制保障”為抓手，夯實城中村改造的政策基礎。從2008年開始，咸陽市大力實施城中村和棚戶區(qū)改造工程，主城區(qū)共實施城中村改造項目上77個，征遷安置群眾近30萬人，棚戶區(qū)改造11933戶、115.25萬平方米。

突出“一強三園五美”，加快推進新型農(nóng)村社區(qū)建設。“一強”即做強富民產(chǎn)業(yè)。“三園”即體現(xiàn)田園特色，打造和諧宜居的幸福家園、致富增收的就業(yè)田園、市民向往的休閑樂園?！拔迕馈奔唇ㄔO最美鄉(xiāng)村，打造“生產(chǎn)美、環(huán)境美、生態(tài)美、設施美、人文美”的新型農(nóng)村社區(qū)。為此，咸陽市按照地域相近、便于服務的原則，以覆蓋方圓5公里或人口規(guī)模不低于2000人為標準，將全市2759個行政村除保留186個傳統(tǒng)民俗文化村落外，規(guī)劃建設為563個新型農(nóng)村社區(qū)，計劃到2020年，建成200個左右標準化新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化50萬人。

通過科學規(guī)劃、制度保障和強化落實，咸陽市加速了產(chǎn)業(yè)的轉型升級、推進了土地的集約利用、改善了農(nóng)村的人居環(huán)境、提升了均等化服務水平，推進新型城鎮(zhèn)化獲得了實效。

新型城鎮(zhèn)化有諸多難題待解

但從全國來看，推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化還面臨諸多問題：

戶籍遷移面臨區(qū)域障礙。保障農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的關鍵是改革戶籍制度。然而，當前戶籍改革各自推行，并不同步，農(nóng)村戶籍遷移到城市仍然門檻重重。同樣，在包括咸陽在內(nèi)的大部分地區(qū)，城鎮(zhèn)居民想往鄉(xiāng)村地區(qū)遷移，也同樣不允許。

產(chǎn)權流轉面臨法律瓶頸?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農(nóng)民承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”。但根據(jù)我國物權法、擔保法、農(nóng)村土地承包法等現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款是“違法的”，因而是“無效的”。

農(nóng)村資產(chǎn)難以轉化為資本。戶籍和產(chǎn)權改革滯后，一方面讓進城農(nóng)民工很難真正融入城市，另一方面也讓已定居城市的農(nóng)民不愿意放棄宅基地，形成了許多空莊院。由于宅基地的所有權歸村集體，按土地法、土地承包法、村民委員會組織法等法律規(guī)定，只能在集體組織成員內(nèi)部流轉，導致完全歸農(nóng)戶所有的農(nóng)民住房，也不能自由轉讓、抵押、變現(xiàn)，轉化為資本，從而大大降低了農(nóng)民住房宅基地的交易價格，削弱了農(nóng)民自我發(fā)展能力。

服務均等面臨財力不足。農(nóng)村基礎設施和民生保障水準明顯落后于城市，中西部工業(yè)化、城鎮(zhèn)化明顯落后于東部。以咸陽為例，目前全市城鄉(xiāng)居民享受的福利政策有37項，其中已并軌的有20項，未并軌的有17項，除1項涉及計劃生育政策法規(guī)修法外，其余16項并軌都涉及資金問題。按現(xiàn)行標準，實現(xiàn)并軌后市縣兩級按事權分擔每年將新增支出16.4億元，其中省市縣全部門配套達26.4億元，財政難以負擔。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需多措并舉、協(xié)同推進

從全國來看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化任務艱巨，仍需要進一步采取得力措施加快推進力度和速度。

在國家層面做好頂層設計，加強政策指導。進一步細化《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，明確思路原則，提出目標重點，加強政策配套，夯實責任主體，加大檢查考核，使其真正成為推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的綱領性指南。

加快決策、立法銜接，努力擴展推進新型城鎮(zhèn)化的法律空間。盡快修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃法、村委會組織法、土地法、物權法等相關法律，使之與黨中央、國務院相關重大決定、決議的基本精神相符合，為地方政策體制創(chuàng)新提供寬松的法律空間。

進一步加大對中西部地區(qū)的政策支持，加快中西部新型城鎮(zhèn)化進程。加快新型城鎮(zhèn)化步伐，引擎在東部，但潛力在西部，特別是“三個1億人”目標中，其中1億人就是要實現(xiàn)西部地區(qū)1億人的就地城鎮(zhèn)化，由于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，建議進一步加大對中西部地區(qū)的財政支持。

循序漸進放開大中城市戶籍，積極穩(wěn)妥推進居民在全國范圍內(nèi)的自由遷徙。近期，加大推進有條件農(nóng)民轉移人口在城市落戶定居；中期，要積極總結推廣深圳、北京等大都市實行的積分入戶和居住證制度；遠期，逐步將居住證與居民身份證合二為一，把福利待遇從戶籍上完全剝離，真正建立起全國統(tǒng)一、自由遷徙的城鄉(xiāng)戶籍制度。

和全國其他地級市一樣，農(nóng)民工問題，城中村、棚戶區(qū)問題，空心村、老齡化等問題，咸陽都有典型性。近年來，按照“全域咸陽”的理念，咸陽市縣兩級城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)完成，并且形成了比較健全的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化政策體系?？梢哉f，咸陽在推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化方面具備良好的基礎條件，建議將其列為全國推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化試點。

總之，解決好現(xiàn)有“三個1億人”的問題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會保障和社會管理、城鎮(zhèn)建設政策性融資等方面，加快制度創(chuàng)新，這樣才能讓推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化決策在全國落地生根。

（作者系中國小康建設研究會城鄉(xiāng)發(fā)展一體化委員會主任、咸陽市委副秘書長、市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化辦公室主任）