編者按

30多年前,我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開始實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性,釋放了巨大的社會(huì)生產(chǎn)力。隨著時(shí)代的發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化,大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,而土地產(chǎn)權(quán)界定不清引發(fā)了一系列問題。中共十八大和十八屆三中全會(huì)都對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作提出了明確要求,連續(xù)六年下發(fā)的中共中央1號(hào)文件都突出強(qiáng)調(diào)了確權(quán)登記工作的重要性和緊迫性。7月2日,全國(guó)政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會(huì),專門就此問題協(xié)商座談。現(xiàn)將有關(guān)發(fā)言摘登如下:

全國(guó)政協(xié)委員、江西省政協(xié)原主席傅克誠:

依法依規(guī)推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作

全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)調(diào)研組赴廣東、浙江兩省對(duì)“農(nóng)村土地確權(quán)登記中的法律問題與對(duì)策”進(jìn)行調(diào)研時(shí)了解到,各級(jí)黨委政府按照中央要求,在試點(diǎn)基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。由于農(nóng)村情況千差萬別,工作中還存在諸多問題,特別是法律缺失問題應(yīng)引起重視。就農(nóng)村土地確權(quán)登記工作中的法律問題提三點(diǎn)意見和建議:

一、 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員界定的法律問題。目前全國(guó)近半數(shù)農(nóng)村村、組都成立了各類型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,但國(guó)家層面至今沒有專門立法,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、權(quán)利和義務(wù)不明確,部分農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊、管理不善等問題較為突出,直接影響土地確權(quán)登記工作。同時(shí)各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定要求迫切。建議抓緊制定出臺(tái)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位,明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,理順農(nóng)村基層組織管理體制。鑒于立法過程很長(zhǎng),可考慮先對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及成員資格認(rèn)定作出原則性、方向性規(guī)定。

二、 明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體含義和實(shí)現(xiàn)形式的問題。在土地確權(quán)登記工作中,基層干部群眾對(duì)“長(zhǎng)久不變”的具體含義不清,做法各異。建議“長(zhǎng)久不變”分階段實(shí)現(xiàn):一是在第二輪承包到期后,允許在嚴(yán)格調(diào)整程序條件下“大穩(wěn)定、小調(diào)整”,保持政策連續(xù)性。二是參照現(xiàn)行法律,土地承包期應(yīng)與林地承包權(quán)年限、城鎮(zhèn)居住用地使用權(quán)的規(guī)定相一致,為70年,同時(shí)盡快修改土地承包期30年不變的法律規(guī)定。

三、 進(jìn)城農(nóng)戶承包地處置和承包地撂荒等相關(guān)法律問題。建議:一是對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶承包的土地處置政策和法律要充分銜接好,并尊重承包方意愿。可探索建立進(jìn)城農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制,支持集體經(jīng)濟(jì)組織有償收儲(chǔ)農(nóng)戶退出的承包地。二是在修改農(nóng)村土地承包法中對(duì)承包地撂荒問題提出防范措施,加強(qiáng)監(jiān)督,促其流轉(zhuǎn)。

全國(guó)政協(xié)常委、全國(guó)政協(xié)副秘書長(zhǎng)何丕潔:

明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定條件

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定,是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的基礎(chǔ)性問題,也是確權(quán)登記工作中普遍遇到的難題。

目前,我國(guó)法律尚未對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”概念以及其資格的認(rèn)定問題給出具體解釋,造成相關(guān)法規(guī)條文不具體和不可執(zhí)行。當(dāng)前,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定,受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大,在某些特殊人群身份認(rèn)定上有較大差異,由此引發(fā)的問題不利于確權(quán)登記工作的順利推進(jìn)。為此,建議:

一、 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延及其權(quán)能。建議以法律條文形式,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延及其權(quán)能。并以此為準(zhǔn)繩,修訂民法通則、土地管理法等法律中有關(guān)農(nóng)民集體的表述,規(guī)范“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的使用,厘清村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。建議將土地等集體資產(chǎn)的管理權(quán)完全歸屬到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織,而村委會(huì)主要承擔(dān)公共服務(wù)職能。

二、 盡快研究出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。建議由各地根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)范性文件,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定條件,規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后,由全國(guó)人大出臺(tái)原則性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三、 修改完善相關(guān)法律法規(guī),杜絕侵犯權(quán)益的行為。一是建議修改農(nóng)村土地承包法第26條中“對(duì)全家遷入設(shè)區(qū)市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定,以落實(shí)國(guó)家相關(guān)文件中提出的“現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”的要求。二是建議在全國(guó)人大制定法律作出明確規(guī)定之前,當(dāng)事人不服身份認(rèn)定結(jié)果并提起訴訟的,或村民自治組織難以作出身份認(rèn)定的,可由人民法院依照現(xiàn)行法律作出裁定。

全國(guó)政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文:

適時(shí)啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法起草

對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作中有關(guān)法律問題談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、 開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記,一是為實(shí)施物權(quán)法的需要。我國(guó)自物權(quán)法頒布實(shí)行開始,才明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán),而開展土地確權(quán)登記工作的重大意義,在于把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。二是為適應(yīng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。隨著農(nóng)民流動(dòng)數(shù)量的增加,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也在不斷增加,根據(jù)政策,通過確權(quán)頒證流出去的是承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán),而原承包戶仍然享有土地的承包權(quán)。

二、 政府在確權(quán)登記工作中主要作用是加強(qiáng)政策引導(dǎo)和進(jìn)行監(jiān)督管理。一些地方創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)是,在深入開展有關(guān)法律、政策宣傳和引導(dǎo)基礎(chǔ)上,在村黨組織、村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織主持下,由選舉產(chǎn)生的理事會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)商調(diào)解相關(guān)矛盾。在土地承包關(guān)系和地塊四至情況得到群眾認(rèn)可條件下,政府再組織專業(yè)人員進(jìn)村進(jìn)行公示和登記。整個(gè)過程中,政府主要應(yīng)監(jiān)督第二輪承包是否公平公正和符合政策、從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍以及防止少數(shù)人借機(jī)以權(quán)、以勢(shì)謀私等問題。

三、 對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬的法律界定。一些地區(qū),明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的提法和做法已有多年歷史,農(nóng)村土地集體所有權(quán)的確權(quán)工作基本完成,現(xiàn)在法律層面上需要明確的是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)如何分離、流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)能不能抵押擔(dān)保和再次流轉(zhuǎn)等問題。

四、 農(nóng)村土地確權(quán)登記工作中突出的法律問題。物權(quán)法明確了農(nóng)民作為集體組織成員對(duì)集體土地享有成員權(quán)的問題,但由于尚無農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法,成員應(yīng)當(dāng)是人還是戶,如何取得成員權(quán)以及能不能退出等問題都缺乏法律依據(jù),建議適時(shí)啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的起草工作。