民法典物權編第十一章為“土地承包經營權”，第330條規(guī)定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。”第339條規(guī)定：“土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權。”這就是人們通常所說的農村集體土地承包經營權的“三權分置”制度，即農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權可以分離，由不同的主體行使。

這一制度，是結合中國實際所做的創(chuàng)造，既堅持農村土地集體所有制、堅持家庭承包經營為基礎，又促進農村土地的適度流轉，是有利于農村土地制度改革、加快農業(yè)現(xiàn)代化步伐的好制度。這一制度最先由經濟學家提出，但遭到了法學家的強烈反對。因為在傳統(tǒng)法理上，農村土地承包經營權是一項完整的權利，不能也不應分離。

為了從法律上論證“三權分置”制度的必要性與可行性，在2014年到2016年，我和研究團隊的同事們先后兩次接受中央農村工作領導小組辦公室委托，承擔了“農村產權流轉交易市場研究”和“農民土地財產權利保護的法律制度研究”兩項課題，為此做了一些基礎性工作。

2013年底，中農辦明確要求以專題調研方式對最先提出“三權分離”的湖北省及武漢市農村土地市場交易所（以下簡稱“武交所”）進行“麻雀解剖”。為此，我們成立了專門的課題組，在對武漢、宜昌、襄陽進行調研的基礎上，重點對“武交所”從2009年掛牌成立至2013年底，累計辦理的農村產權交易項目1669宗、交易金額99.69億元、流轉土地面積98.16萬畝、涉及農戶16萬戶的資料進行了綜合分析，形成了《武漢農村產權流轉交易市場調研報告》《武漢農村產權交易市場建設的法律問題研究》兩份成果，在充分肯定武交所按照“三權分離”模式促進農村集體土地市場化改革取得成效的基礎上，指出了面臨的困難和問題。其在法律上，存在六個方面的挑戰(zhàn)：“三權分離”在政策上已經明確，在法律上尚未明確；承包期限的政策表述與法律規(guī)定存在沖突；現(xiàn)行法律和政策規(guī)定農村宅基地使用權只能在村集體經濟組織內部流轉，阻礙了宅基地使用權的交易；物權法中的“房地一體”原則極大地限制了農村房屋所有權交易；集體建設用地入市存在重大法律障礙；土地經營權抵押貸款有政策依據，沒有法律依據。

據此，課題組提出了“堅持在法治軌道上推進改革，加強重大改革試點工作，啟動農村產權交易相關法律修訂和改革試點工作”的整體建議。在立法方面，建議在修改憲法第10條的基礎上，將“土地承包經營權”拆分為“土地承包權”和“土地經營權”，按照“三權分離”的思路修訂完善土地管理法、農村土地承包法、經營權抵押貸款改革試驗、農村宅基地使用權流轉試點，選擇有條件的地方開展農村集體經營性建設用地與國有土地同權、同價、同等入市的改革試驗。同時，修改物權法、擔保法等相關法律。

2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，隨后，全國人民代表大會常務委員會審議通過了《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，標志著農村土地制度改革正式進入試點階段。

在新的中央文件中，正式將原來的“三權分離”表述為農村土地集體所有權、承包權、經營權“三權分置”。這一理論在經濟學上沒有問題，但在以大陸法系理論和立法為基礎的中國現(xiàn)行法律框架內，“三權分置”理論存在著與既有物權體系相容性不夠、造成權利層次體系復雜等問題，法學理論界尤其是民法學界對于這個問題的認識分歧巨大。尤其是在民法典編纂已經啟動的情況下，如何在民法典中規(guī)定農村集體土地制度，成為了一個重點問題。

2014年底，中農辦再次下達委托函，要求我們就“農村集體土地制度改革的法律問題”繼續(xù)進行研究。課題組最終形成了《農民土地財產權利保護的法律制度研究》《農村集體資產實行股份合作制改革及農民對集體資產股份權能的法律問題研究》兩份報告，專門對“三權分置”的法律表達進行了認真研究，提出在正確理解“三權分置”對于中國農村土地制度改革獨特價值的基礎上，法律上可以表達為雙層關系：

其一，為穩(wěn)定土地承包關系，集體土地所有權人（集體經濟組織）在其所有權之上為本集體農戶設定土地承包經營權，體現(xiàn)著集體經濟組織與其成員之間的法權關系。此時，“土地承包經營權”與“集體土地所有權”分置并被賦予物權性質，穩(wěn)定地傳達著集體經濟組織與其成員之間的土地利用關系。

其二，如其他農業(yè)經營主體利用該農地從事農業(yè)生產，則由該農業(yè)經營主體與作為土地承包經營權人的農戶之間簽訂利用合同（流轉合同），由農地利用者在農戶的土地承包經營權之上設定土地經營權。這里，“土地經營權”與“土地承包經營權”分置，也被賦予物權性質，以傳達穩(wěn)定其他農業(yè)經營主體與農戶之間土地利用關系的信號。

同時，課題組提出了修改相關法律和民法典編纂的具體建議。2019年，土地管理法、農村土地承包法先后修訂，“三權分置”順利入法，為民法典編纂奠定了堅實基礎。