“檢察機關(guān)提起公益訴訟”入法逾兩年 解決“公共利益誰來管”的難題

檢察機關(guān)公益訴訟動了這個“奶酪”

“公益訴訟是特殊的力量。長期以來，一些行政機關(guān)在執(zhí)法過程中存在一些難以處理或不處理的問題，這些問題的背后不少都存在利益集團。這個‘奶酪’不好動，但檢察機關(guān)的公益訴訟就動了這個奶酪！”在提到檢察機關(guān)公益訴訟時，海南省檢察院第八檢察部主任劉本榮這樣說。

自2015年7月試點以來，檢察機關(guān)公益訴訟便備受外界關(guān)注。試點兩年后，2017年6月，“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式入法，至今已有兩年半。

檢察機關(guān)提起公益訴訟的效果如何？解決了哪些問題？還存在哪些問題？帶著這些疑問，北京青年報記者近日遠赴海南進行采訪。

寫入法律

解決“公共利益誰來管”的問題

北京青年報記者注意到，檢察機關(guān)提起公益訴訟試點始于2015年7月。當時，全國人大常委會授權(quán)最高檢在北京、安徽、山東、廣東等13個省（市、區(qū)）開展公益訴訟試點。

作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)的重要職責(zé)是確保法律統(tǒng)一正確實施。

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式寫入行訴法、民訴法。這一決定在不少人看來，解決了“公共利益誰來管”的問題。

行訴法新增規(guī)定：檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。

行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

民訴法新增規(guī)定：檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向法院提起訴訟。

真實案例

市民舉報排污 檢方提起訴訟

“美蘭區(qū)美麗沙音樂廣場海邊往西邊1到2公里左右有人往海里倒淤泥，污染海水，請市海洋局核實處理，謝謝！”2018年10月起，有數(shù)名市民通過海口市政府12345熱線舉報了上述問題，舉報達11次之多。不過，海口市海洋局的回復(fù)是，“到達現(xiàn)場后，執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，在美麗沙別墅區(qū)西側(cè)海域有平板船裝卸建筑廢料，無船舶向海里面傾倒淤泥”。但舉報仍然不斷。

于是，海口市秀英區(qū)人民檢察院永興海洋檢察室的干警便攜帶無人機來到了舉報的事發(fā)海域，“我們沒辦法進入到事發(fā)地點，通過無人機排查有利于發(fā)現(xiàn)并固定線索。”

北青報記者了解到，目前全省已購置無人機51臺，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室利用無人機開展調(diào)查取證856次，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟線索894件。果然，一組組向海里傾倒垃圾的畫面清晰地通過無人機記錄了下來。

一位干警介紹，2018年7月，海南某疏浚工程公司在未取得傾廢許可證的情況下，通過捏造將工地建筑垃圾用船運到湛江某村廢棄地的事實，欺騙了臨時碼頭的海洋審批機關(guān)，在海口市美麗沙附近海域搭建臨時靠泊碼頭，使用船只裝卸建筑淤泥（渣土）并傾倒入海。

“我們找到了傾倒轉(zhuǎn)運的碼頭，旁邊停放著待卸貨的車。垃圾被傾倒到轉(zhuǎn)運船上，再轉(zhuǎn)運到傾倒船上。我們通過無人機拍攝到了一整套流程。”

2019年10月，海口市檢察院向海口海事法院提起了民事公益訴訟。這是“檢察機關(guān)提起公益訴訟”寫入法律后的一起典型案例。

維護公益

補強行政機關(guān)執(zhí)法手段不足

“檢察機關(guān)提起公益訴訟”入法之后，各省檢察機關(guān)動作迅速。以海南為例，2017年7月17日，海南省人民檢察院第二分院將“楊象清非法采礦案”作為全省首件公益訴訟案件立案。

楊象清是海南某公司的法定代表人。2014年至2016年，他多次雇人非法開采該公司承包地里的玄武巖礦石，并對外銷售。雖然執(zhí)法局對他非法采礦行為作出了兩次行政處罰，但楊象清拒不停止違法采礦行為。

2018年12月，海南省二中院判決，該公司與楊象清連帶承擔(dān)地質(zhì)環(huán)境修復(fù)費用百余萬。

“民事公益訴訟補強了行政機關(guān)執(zhí)法手段的不足，”海南省檢察院第二分院第五檢察部副主任王幫元說。

“對于礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)問題，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟要求主管行政機關(guān)采取措施命令公益侵權(quán)人修復(fù)環(huán)境，但效力僅能及于行政相對人即公司。但該公司財產(chǎn)明顯不足以承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，行政手段無法達到維護公共利益的目的”。

王幫元說，為了有效保護環(huán)境維護公益，該案選擇提起民事公益訴訟，要求股東對公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，避免了公司財產(chǎn)不能承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的問題。

特殊力量

直指問題背后的利益集團

需要承擔(dān)連帶責(zé)任的不僅僅是非法采礦的楊象清。劉本榮告訴北青報記者，檢察民事公益訴訟在守護海洋方面也有獨特的作用。

“當前海洋執(zhí)法部門打擊非法盜采海砂明顯存在手段不足、被追究主體單一、未追究損害賠償責(zé)任等問題，造成違法主體違法成本低，導(dǎo)致非法盜采海砂對海洋生態(tài)環(huán)境的損害一直持續(xù)且愈演愈烈。”

為斬斷海砂盜采的“黑手”，海南省檢察院集中交辦了一批非法盜采海砂民事公益訴訟案件，并探索將“船主”列為共同被告，盡量將船舶所有人、出租人、涉案在逃違法犯罪人員列入公益訴訟共同被告一起起訴，加大對非法盜采海砂的打擊力度。

他說，在以往，海警部門很難有證據(jù)證明租船給別人的“船主”也是非法采砂的主體，即很難認定“船主”為共同侵權(quán)。在發(fā)現(xiàn)非法采砂情況后，相關(guān)部門一般都是進行行政處罰、要求把砂倒進海里就可以了，“我們檢察機關(guān)就認真了一把、較真了一把。”

這樣的“較真”也已經(jīng)付諸實踐。在對一起“非法采砂案”起訴時，海南省人民檢察院第二分院就將采砂者和船舶所有人福建某船務(wù)公司一起列為了被告。

起訴書明確：“該公司作為船舶所有權(quán)人，明知該船裝設(shè)采砂設(shè)備需要經(jīng)許可和檢驗，未經(jīng)審批擅自裝設(shè)自吸采砂設(shè)備參與非法采砂。”“船舶委托管理人明知采砂者沒有合法采砂、用海許可審批手續(xù)，仍將船租給他”。起訴書提到，該公司應(yīng)對非法采砂行為造成的損害后果承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

劉本榮認為，公益訴訟是特殊的力量，讓很多行政機關(guān)無法顧及甚至放任不管的問題得到了解決。“很多問題的背后，其實都有大量的利益集團。這個奶酪不好動，檢察機關(guān)公益訴訟就動了這個奶酪。”

據(jù)悉，為保護海洋資源、守護藍色國土，開展“守護海洋”檢察公益訴訟專項監(jiān)督，海南共對海洋環(huán)境保護領(lǐng)域公益訴訟案件立案129件，發(fā)出訴前檢察建議93件，提起民事公益訴訟13件，推動整改一批非法采砂、近海養(yǎng)殖污水直排入海、海水養(yǎng)殖侵占海防林等方面的突出問題。

破局

從“專家鑒定”到“專家意見”

違法行為人“眼花”不配合

“檢察機關(guān)提起公益訴訟”也存在一些難點。

2020年1月，北青報記者再度到了美麗沙音樂廣場，在“城海大境、親海藏園”等廣告牌子的背后，仍堆放著不少建筑垃圾。究竟有多少建筑垃圾被傾倒到了海洋？這個問題曾困擾了檢察機關(guān)很長時間。

“調(diào)查過程是非常艱辛的，比如傾倒到海里的量究竟有多少？我們只拍到了一艘船，并不知道一艘船能運多少建筑垃圾，也不知道傾倒的總數(shù)究竟有多少。”

海口市檢察院第六檢察部負責(zé)人樊光裕說，海口市海洋局調(diào)查了一個星期都未能取得進展。

海口市檢察院在取得視頻證據(jù)后，也曾詢問過違法行為人，但對方拒不回答。當檢察院把視頻拿到違法行為人面前時，對方甚至回答“我眼花，我看不清楚”。最終，海口市檢察院綜合運用專家鑒定和實地調(diào)查等手段，掌握了相關(guān)數(shù)據(jù)，明確了建筑垃圾傾倒入海對海洋生態(tài)的損害。

該案件的起訴書中明確載明，“截至2018年12月14日，該公司使用船舶運輸建筑垃圾約兩個月，有證據(jù)證明至少船運了69360方建筑垃圾”。

依法使用專家意見等證據(jù)

北青報記者獲悉，海南省檢察機關(guān)公益訴訟的案件類型主要集中在環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域，食藥領(lǐng)域、國土出讓等領(lǐng)域的案件明顯偏少。對生態(tài)環(huán)境損害評估難、計算損失方法不確定，省內(nèi)缺少綜合性生態(tài)環(huán)境鑒定機構(gòu)，鑒定費用高，沒有可借鑒的經(jīng)驗。

“尤其是很多公益侵害、損害難以通過鑒定量化，而且目前也找不到合適的其他‘量化’途徑，專家意見尚需與法院進行溝通”。

不過，公益損害鑒定難，是“檢察機關(guān)提起公益訴訟”入法之后各省面臨的共同問題。高層也試圖破解該難題。

2019年1月，最高檢會同生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。

針對“司法鑒定”問題，意見明確，探索建立檢察公益訴訟中生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定管理和使用銜接機制。探索完善鑒定收費管理和經(jīng)費保障機制。依法合理使用專家意見等證據(jù)。

針對專家意見，意見明確，“檢察機關(guān)在辦案過程中，涉及案件的專門性問題難以鑒定的，可以結(jié)合案件其他證據(jù)，并參考行政執(zhí)法機關(guān)意見、專家意見等予以認定。”

地方的探索也值得關(guān)注

2019年5月13日，浙江省檢察院、省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合成立全國首家公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室，將接受省內(nèi)各級檢察院委托，開展公益訴訟環(huán)境損害類案件的勘驗取證、檢測鑒定等技術(shù)服務(wù)。

江蘇緊隨其后。2019年7月5日，由江蘇省檢察院與江蘇省生態(tài)環(huán)境廳合作成立的公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室在南京揭牌。

該聯(lián)合實驗室將依托省檢察院司法鑒定中心進行前期公益訴訟采樣，再由省環(huán)境監(jiān)測中心進行檢測，最后由省環(huán)境科學(xué)研究院鑒定評估，出具鑒定報告。

關(guān)注

公益訴訟不是和行政機關(guān)爭輸贏

“起初起訴是很難的，一些行政機關(guān)對此不理解，有些人覺得丟了面子、影響地方形象。”在檢察機關(guān)提起公益訴訟初始，曾有檢察院相關(guān)人員告訴北青報記者。這樣的問題在海南也存在。

據(jù)介紹，海南一些行政機關(guān)存在對公益訴訟工作支持力度不足的問題。在辦理公益訴訟工作中，存在地方干擾及制度上的障礙，且在辦理一些案件中阻力較大，難以突破。部分行政機關(guān)人員擔(dān)心追責(zé)，影響業(yè)績，對于公益訴訟工作不配合。

但上述問題正在得到解決。海南省委常委、政法委書記劉星泰告訴記者，“全省共有18個地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后對公益訴訟檢察工作作出批示肯定，來瓊視察的解放軍和武警部隊團、天津河北貴州團全國人大代表，以及省‘兩會’代表、委員都給予了高度評價。”

基層相關(guān)部門的態(tài)度也正在轉(zhuǎn)變。

2018年9月，海南省樂東縣檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，樂東縣鶯歌海鎮(zhèn)西南電廠旁長期使用煤炭和木柴烘焙廢棄海產(chǎn)品加工魚粉，生產(chǎn)時大量排放黑煙并發(fā)出濃烈的腥臭味，產(chǎn)生的污水未經(jīng)處理就直排進附近水坑中，形成了一個面積較大的污水坑。2018年11月，樂東縣檢察院向樂東縣生態(tài)環(huán)境局發(fā)出了檢察建議，責(zé)令該魚粉加工廠停止違法行為。

“檢察院發(fā)現(xiàn)問題后，及時傳達給我們。我們馬上整改督促。”樂東縣生態(tài)環(huán)境局污染控制科科員陳志清認為，檢察院和相關(guān)職能部門“并不是對抗的關(guān)系”。

“公益訴訟能動員整個社會力量參與環(huán)保。檢察院給我們提了很多建議，這種共贏、多贏、雙贏的模式，能倒逼企業(yè)整改、倒逼政府部門履行職責(zé)。對我們也是監(jiān)督和推動。”

在去年3月接受北青報記者采訪時，最高檢副檢察長張雪樵也曾談及這個問題。他說，“我們辦理公益訴訟案件，不是和行政機關(guān)爭個你輸我贏、你高我低，而是為了幫助、促進政府依法行政，共同維護好人民根本利益，實現(xiàn)雙贏、多贏、共贏。通過訴前程序，強化監(jiān)督、溝通、協(xié)調(diào)，促進行政機關(guān)依法履職，不僅有利于及時保護公益，而且可以用最小的司法資源獲得最佳辦案效果。”

2019年10月，張雪樵在一次新聞發(fā)布會上提到，堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)，通過公開宣告、圓桌會議、組織聽證等方式，督促行政機關(guān)主動履職整改，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

“今年以來，行政機關(guān)對檢察建議的回復(fù)整改率達97.1%，絕大多數(shù)公益受損問題在訴前得到解決。對經(jīng)過訴前程序沒有整改的，依法提起訴訟，達到起訴一起、警示一片的效果，有效促進依法行政。”

張雪樵說，將持續(xù)強化對公益的司法保護；聚焦人民群眾司法需求，多辦社會反映強烈的公益侵害案件，多辦有影響的“硬骨頭”案件，努力提供更精準、更優(yōu)質(zhì)的檢察公益訴訟產(chǎn)品。

本報記者　孟亞旭