降血壓、降血脂、控制糖尿病，對(duì)胃好、對(duì)腎好、對(duì)肝好，甚至包治百病……保健食品虛假宣傳和欺詐現(xiàn)象普遍，消費(fèi)者不堪其害。商家宣傳的各種保健功能，到底是否真實(shí)有效，有多少科學(xué)依據(jù)？很多消費(fèi)者將信將疑，或者陷入圈套。日前，期待已久的《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》發(fā)布，為“管住、管活、管優(yōu)”保健食品提供制度保障，讓保健食品更加科學(xué)有效、安全健康，也讓消費(fèi)者更好地理解保健食品的功效。

近年來，我國(guó)保健食品行業(yè)發(fā)展較快，產(chǎn)值超3000億元。在行業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，保健食品欺詐和虛假宣傳問題也逐步顯露。2017年以來，國(guó)務(wù)院食品安全辦聯(lián)合多部門開展食品保健食品欺詐和虛假宣傳專項(xiàng)整治，查處違法違規(guī)案件近6萬件，貨值30多億元。

一些違法企業(yè)為了增強(qiáng)產(chǎn)品功效，非法添加藥物，坑害消費(fèi)者；有的商家虛假宣傳、夸大功效，甚至把保健食品吹成“神藥”，欺騙消費(fèi)者。與此同時(shí)，注冊(cè)申報(bào)質(zhì)量不高、產(chǎn)品低水平重復(fù)等問題，也給審評(píng)審批工作帶來困難。“迫切需要深化改革創(chuàng)新，實(shí)施最嚴(yán)監(jiān)管，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。”國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局副局長(zhǎng)孫梅君坦言。

根據(jù)日前市場(chǎng)監(jiān)管總局會(huì)同國(guó)家衛(wèi)生健康委制定并發(fā)布的《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），我國(guó)將以原料目錄和功能目錄為抓手，對(duì)保健食品的原料安全和保健功能的科學(xué)評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)范，鼓勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新更有科技含量、功效更靠譜的保健食品。

1. “說不清楚”的保健功能

在保健欺詐層出不窮的今天，我們需要重新認(rèn)識(shí)保健食品。根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法釋義》，保健食品是指聲稱具有保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)為目的的食品。即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對(duì)人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或慢性危害的食品。

可見，保健食品是介于普通食品和藥品之間的一類特殊食品。首先，它是食品。其次，它不同于一般食品，具有一定的保健功能（即功能聲稱），這是該產(chǎn)品的核心屬性。最后，盡管它具有保健功能，但不具備治療疾病的功效，又有別于藥品。

對(duì)于保健食品而言，功能聲稱是關(guān)鍵，但這又極容易陷入夸大和虛假宣傳，甚至欺詐的困境，導(dǎo)致“神藥”滿天飛。有專家曾表示，保健食品的虛假宣傳并非都是“有意為之”，而是自己也“說不清楚”。因?yàn)樗麄儧]有通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究來搞清楚保健食品的功能機(jī)制，缺乏足夠的科學(xué)依據(jù)，無法明確告訴消費(fèi)者這些保健食品到底具體有多大的健康作用、如何發(fā)揮作用。

保健食品聲稱的各種功能，到底是否科學(xué)有效？這是問題的關(guān)鍵。據(jù)了解，世界主要國(guó)家和地區(qū)對(duì)于食品和保健食品類似產(chǎn)品的功能聲稱的設(shè)立和定位，主要圍繞增進(jìn)健康和降低風(fēng)險(xiǎn)因素。具體對(duì)保健功能的分類管理，一般包括營(yíng)養(yǎng)成分功能聲稱、一般功能聲稱和降低疾病風(fēng)險(xiǎn)聲稱三類。

其中，營(yíng)養(yǎng)成分功能聲稱是指營(yíng)養(yǎng)素在人體生長(zhǎng)、發(fā)育以及正常機(jī)能中所發(fā)揮的生理活性作用。一般功能聲稱是指在上述營(yíng)養(yǎng)素功能之外，產(chǎn)品對(duì)于人體正常機(jī)能或生物活性所具有的特定功效，對(duì)人體健康有貢獻(xiàn)，增強(qiáng)身體機(jī)能，維持或改善整體健康狀態(tài)等。降低疾病風(fēng)險(xiǎn)聲稱是指某種食物成分、食品（食品補(bǔ)充劑）可以降低發(fā)生某種疾病的風(fēng)險(xiǎn)或減少健康問題程度的健康聲稱，但不能等同于藥品疫苗預(yù)防和阻斷疾病發(fā)生的作用。對(duì)于保健食品的功能聲稱，各國(guó)普遍都是嚴(yán)格監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注原料（成分）、用量與功能聲稱的相關(guān)性及科學(xué)依據(jù)充足程度。

此次發(fā)布的《辦法》，參考了國(guó)際組織和歐美等對(duì)功能聲稱的管理，明確我國(guó)保健食品的保健功能應(yīng)以補(bǔ)充膳食營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、維持改善機(jī)體健康狀態(tài)或者降低疾病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)因素為目的，還提出了以傳統(tǒng)養(yǎng)生保健理論為指導(dǎo)的保健功能。“大大擴(kuò)展了原來補(bǔ)充微量營(yíng)養(yǎng)素和調(diào)節(jié)特定身體機(jī)能的范圍，更全面地覆蓋了廣大群眾的保健需求。”北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部公共衛(wèi)生學(xué)院教授李可基說。

2. 有無功效須靠科學(xué)說話

要“說清楚”保健功能，必須借助科學(xué)研究。對(duì)保健食品原料安全和保健功能評(píng)價(jià)，并進(jìn)行目錄管理，是我國(guó)保健食品實(shí)行備案和注冊(cè)審批“雙軌制”的重要基礎(chǔ)。是否能通過評(píng)價(jià)并納入目錄，靠科學(xué)說話。

據(jù)了解，保健功能目錄規(guī)定了允許保健食品聲稱的保健功能范圍（即經(jīng)過系統(tǒng)評(píng)價(jià)和驗(yàn)證，具有明確的評(píng)價(jià)方法和判定標(biāo)準(zhǔn)的允許保健食品聲稱的保健功能），原料目錄規(guī)定了經(jīng)安全性和功能性評(píng)價(jià)后可用于保健食品的物質(zhì)。《辦法》正是從原料和功能著手，確保保健食品的安全性和有效性，提高產(chǎn)品質(zhì)量。

為保證保健食品原料的安全有效、功能真實(shí)可靠，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定，《辦法》嚴(yán)格規(guī)定了目錄納入條件、納入程序、管理方式。孫梅君介紹，原料目錄的納入以我國(guó)20多年保健食品注冊(cè)審批工作及1.6萬個(gè)批準(zhǔn)注冊(cè)產(chǎn)品相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，不僅要審核安全性，還要明確原料的用量和對(duì)應(yīng)的功效，并重點(diǎn)審核其科學(xué)依據(jù)。

更關(guān)鍵的是如何保證保健功能的科學(xué)性。《辦法》規(guī)定，保健食品聲稱的保健功能應(yīng)當(dāng)具有明確的保健需求，能夠被正確理解和認(rèn)知；具有充足的科學(xué)依據(jù)，以及科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和判定標(biāo)準(zhǔn)；以傳統(tǒng)養(yǎng)生保健理論為指導(dǎo)的保健功能，符合傳統(tǒng)中醫(yī)養(yǎng)生保健理論；具有明確的適宜人群和不適宜人群。

而且，納入目錄也并非意味著可以一直使用。“對(duì)納入目錄的原料和保健功能，設(shè)置了再評(píng)價(jià)和退出機(jī)制，對(duì)于最新研究發(fā)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)共識(shí)有變化的，可以及時(shí)啟動(dòng)目錄的調(diào)整程序。”孫梅君說，根據(jù)相關(guān)科學(xué)研究進(jìn)展和食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的需要，對(duì)保健食品原料目錄和保健功能目錄實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)再評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

中國(guó)營(yíng)養(yǎng)保健食品協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)劉學(xué)聰認(rèn)為，根據(jù)科學(xué)研究與進(jìn)步，動(dòng)態(tài)調(diào)整可以聲稱的保健功能，在去除不符功能的同時(shí)，允許新的保健功能準(zhǔn)入，這是保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是為了滿足群眾不斷增長(zhǎng)的消費(fèi)需求。

3. 打通創(chuàng)新研發(fā)路徑

值得注意的是，《辦法》轉(zhuǎn)變了功能聲稱的管理方式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)共治，鼓勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新。過去，我國(guó)對(duì)保健食品功能聲稱的評(píng)價(jià)管理都由政府“包辦”，《辦法》改革了這種“保姆式”管理方式，打通保健食品的創(chuàng)新研發(fā)路徑，將保健功能及評(píng)價(jià)方法的制定由單一政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w參與，指導(dǎo)規(guī)范功能研發(fā)和科學(xué)評(píng)價(jià)，落實(shí)企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任。

具體而言，《辦法》開放目錄制定模式，鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體參與目錄制定，研究開發(fā)新的保健功能。任何個(gè)人、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體在科學(xué)研究論證的基礎(chǔ)上，均可提出納入保健食品原料目錄和功能聲稱目錄的建議，經(jīng)主管部門按程序要求組織審查、公開論證，符合要求的就可以納入目錄，激發(fā)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)以及社會(huì)團(tuán)體研發(fā)新原料、新功能的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

“這樣可以充分發(fā)揮社會(huì)資源科研優(yōu)勢(shì)，提高原料和功能評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性，解決目前單一政府主導(dǎo)而科技力量不足的問題，提高備案產(chǎn)品和注冊(cè)申報(bào)質(zhì)量，提高審評(píng)審批效率。”孫梅君說。

此外，《辦法》還鼓勵(lì)企業(yè)既繼承傳統(tǒng)中醫(yī)養(yǎng)生理論，又充分應(yīng)用現(xiàn)代生物醫(yī)學(xué)技術(shù)，研究開發(fā)新功能新產(chǎn)品，改變產(chǎn)品低水平重復(fù)現(xiàn)狀，促進(jìn)保健食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

這些措施受到業(yè)內(nèi)人士的極大歡迎。劉學(xué)聰向記者表示，改變以往政府主導(dǎo)的局面，讓行業(yè)企業(yè)站在目錄與功能研究的舞臺(tái)中央，將極大地鼓勵(lì)和促進(jìn)我國(guó)保健食品產(chǎn)業(yè)的研發(fā)與創(chuàng)新。

市場(chǎng)監(jiān)管總局表示，將堅(jiān)守安全底線，強(qiáng)化科學(xué)監(jiān)管，充分考慮保健食品的功效定位，根據(jù)傳統(tǒng)食用歷史、科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行分級(jí)分類管理，對(duì)新原料和新功能進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，成熟一個(gè)、發(fā)布一個(gè)，逐步擴(kuò)大保健食品原料目錄和功能聲稱目錄。

4. 全面清理和調(diào)整保健功能

保健食品虛假宣傳和欺詐問題頻發(fā)，反映出當(dāng)前保健功能管理存在不盡完善之處。記者了解到，市場(chǎng)監(jiān)管總局已著手全面清理和調(diào)整過去不同歷史時(shí)期批準(zhǔn)的保健功能，避免與藥品疾病預(yù)防和治療作用混淆，正本清源，堵塞保健食品保健功能聲稱被虛假宣傳的漏洞。

“現(xiàn)行保健食品的27個(gè)功能已經(jīng)沿用了近20年，隨著公眾認(rèn)知和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，其名稱和標(biāo)簽內(nèi)容一定程度上已經(jīng)不能得到社會(huì)認(rèn)同，在科學(xué)上也存在諸多落后和欠缺。”李可基指出。

2019年3月，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于征求調(diào)整保健食品保健功能意見的公告》指出，組織醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、食品、營(yíng)養(yǎng)等領(lǐng)域?qū)＜叶啻握撟C后，擬對(duì)保健功能進(jìn)行調(diào)整，主要包括：一是取消“抑制腫瘤”“抗突變”等過去批準(zhǔn)的，但與現(xiàn)有保健食品監(jiān)管定位不符合，產(chǎn)品實(shí)際容易夸大、造成誤導(dǎo)的，以及與健康需求不契合的保健功能；二是進(jìn)一步研究論證“輔助降血脂”“對(duì)輻射危害有輔助保護(hù)功能”等保健功能；三是對(duì)18種保健功能聲稱表述進(jìn)行調(diào)整，提升消費(fèi)者對(duì)保健食品功能聲稱的科學(xué)認(rèn)知和準(zhǔn)確判定，比如將“免疫調(diào)節(jié)/增強(qiáng)免疫力”調(diào)整為“有助于增強(qiáng)免疫力”。

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，對(duì)保健功能聲稱進(jìn)行調(diào)整，從保健功能源頭進(jìn)一步科學(xué)界定和規(guī)范，讓保健食品與藥品有效區(qū)分，能夠大幅減少消費(fèi)誤判。記者了解到，這份調(diào)整建議目前正在向全社會(huì)征求意見，市場(chǎng)監(jiān)管總局還將組織醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、食品、營(yíng)養(yǎng)等領(lǐng)域?qū)＜遥瑢?duì)征集到的意見逐一進(jìn)行認(rèn)真分析和研究論證。

孫梅君透露，下一步，市場(chǎng)監(jiān)管部門還將有一系列監(jiān)管措施陸續(xù)出臺(tái)。比如，制定廣告審查管理辦法，嚴(yán)格保健食品廣告審查；有序開展換證清理工作；加強(qiáng)生產(chǎn)許可審查、日常監(jiān)管、監(jiān)督抽檢、體系檢查；開展多部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲查處各類違法違規(guī)行為，對(duì)非法添加、非法銷售、制假售假的黑窩點(diǎn)，重拳打擊，決不手軟。

不過，孫梅君提醒：“保健食品不是生活必需品，也不是每個(gè)人都需要。在保健食品標(biāo)簽上，有適宜人群和不適宜人群的標(biāo)注，消費(fèi)者在購(gòu)買時(shí)要根據(jù)身體需要慎重選用。”