歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效

加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系(政策解讀)

資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、保護(hù)不嚴(yán)格……這些問題嚴(yán)重制約自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用及保護(hù)修復(fù)。

針對這些問題，中辦、國辦近期印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，明確了此項(xiàng)改革的目標(biāo)，并給出改革“時(shí)間表”和“路線圖”。改革突出強(qiáng)調(diào)了哪些關(guān)鍵要素，要強(qiáng)化哪些重要基礎(chǔ)性工作？自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人圍繞這些問題進(jìn)行了解讀。

注重改革系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，做好頂層設(shè)計(jì)

產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基石，實(shí)踐和研究表明，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度有利于自然資源的集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

自然資源部綜合司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，特別是黨的十八大以來，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提速，在推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、完善自然資源資產(chǎn)有償使用、健全自然資源生態(tài)空間用途管制和國土空間規(guī)劃、加強(qiáng)自然資源保護(hù)修復(fù)與節(jié)約集約利用等方面進(jìn)行了積極探索，同時(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、林權(quán)等一批產(chǎn)權(quán)制度改革加快推進(jìn)，形成了一系列制度方案、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

“但客觀看，這些改革探索系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性還不夠，還存在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的一些突出問題，甚至因土地產(chǎn)權(quán)主體不清造成‘公地悲劇’?！边@位負(fù)責(zé)人說，此次出臺《意見》就是要做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)，使產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用。

《意見》提出，到2020年，基本建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，改革將以堅(jiān)持完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系、落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體、促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)等作為基本思路。該負(fù)責(zé)人表示，“這一基本思路，突出和強(qiáng)化了產(chǎn)權(quán)的兩大關(guān)鍵要素——權(quán)利體系和主體，突出和強(qiáng)化了產(chǎn)權(quán)的重要基礎(chǔ)性工作——調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記，突出將產(chǎn)權(quán)制度貫穿自然資源源頭保護(hù)、過程節(jié)約和末端修復(fù)的全過程?！?/p>

健全產(chǎn)權(quán)體系，推動所有權(quán)與使用權(quán)分離

“為解決自然資源所有者不到位、使用權(quán)邊界模糊等問題，《意見》提出多方面主要任務(wù)，首要就是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系?！弊匀毁Y源部綜合司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，“這是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)?！?/p>

如何健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系？《意見》提出，推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，加快構(gòu)建分類科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。以土地“三權(quán)分置”為代表的所有權(quán)與使用權(quán)分離改革探索，成為一大看點(diǎn)。

——土地方面：落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用。

——礦產(chǎn)方面：探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強(qiáng)探礦權(quán)、釆礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接，依據(jù)不同勘查階段地質(zhì)工作規(guī)律，合理延長探礦權(quán)有效期及延續(xù)保留期限，根據(jù)礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模，分類設(shè)定采礦權(quán)有效期及延續(xù)期限，依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)銜接機(jī)制。

——海洋方面：探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)出資(入股)等權(quán)能，構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點(diǎn)探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能。完善水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)利體系，依法明確權(quán)能，允許流轉(zhuǎn)和抵押。理順?biāo)驗(yàn)┩筐B(yǎng)殖的權(quán)利與海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，取水權(quán)與地下水、地?zé)崴?、礦泉水采礦權(quán)的關(guān)系。

保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)

“明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，這是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵?！边@位負(fù)責(zé)人表示，針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確等情況，《意見》提出研究建立國務(wù)院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。針對收益分配機(jī)制不合理等問題，《意見》提出完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)。

據(jù)介紹，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)將在福建、江西、貴州、海南等地探索開展。

對于農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，這位負(fù)責(zé)人表示，將依法落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位。農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益。保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)。

作為強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記將在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、完善確權(quán)登記辦法和規(guī)則的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)。該負(fù)責(zé)人表示，將重點(diǎn)推進(jìn)國家公園等各類自然保護(hù)地、重點(diǎn)國有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國務(wù)院自然資源主管部門，逐步實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋。