厘清排污主體責任，提高執(zhí)法監(jiān)管效能，服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理 排污許可“一證式”管理作用逐漸顯現(xiàn)

2018年是繼續(xù)推進排污許可制改革的重要一年。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責人表示：“在這項制度的框架已經(jīng)初具規(guī)模的基礎(chǔ)上，我們承前啟后地完成了年度重點改革任務(wù)，國務(wù)院《控制污染物排放許可制實施方案》的頂層設(shè)計逐漸落地實現(xiàn)，‘一證式’的管理正開始發(fā)揮作用，改革的內(nèi)生動力開始在實踐中呈現(xiàn)，讓我們更加清晰地看到了排污許可制度本身的先進性和生命力。”

責任歸位，堵住監(jiān)管漏洞

遍布城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)生活污水處理廠和各類工業(yè)廢水集中處理廠是各流域重要的水污染物排放源。這一行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的編制組成員告訴記者，由于長期以來污水處理廠和管理部門、接管的企業(yè)、相關(guān)園區(qū)等單位責任邊界不清，監(jiān)管存在軟肋和漏洞，導(dǎo)致污水處理廠未能很好地發(fā)揮預(yù)期作用，而排污許可制度改革一個重要的任務(wù)，就是要厘清并落實排污者的主體責任。

污水處理行業(yè)的排污許可制度改革在整個改革的推進過程中是極其典型又極為重要的一部分。按照計劃，所有污水處理廠都將在2019年實現(xiàn)持證排污，為了打贏黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)，全國36個重點城市（直轄市、省會城市和計劃單列市）又被要求提前一年完成這項任務(wù)。時間相當緊迫，在技術(shù)規(guī)范征求意見稿發(fā)布之后，生態(tài)環(huán)境部就組織了多次實地調(diào)研和試填報。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司有關(guān)負責人表示，污水處理廠有權(quán)也有責任查清楚自己的進水，雖然短時間內(nèi)難以一步到位地查清每一類污染物的所有來源，但是需要邁出這一步，建立起機制。污水處理廠迫切需要把那些水量和水質(zhì)足以對自身運行造成影響的工業(yè)進水查清楚，納入監(jiān)管，然后逐步完善全過程精細化管理。

在試填報過程中，污水處理廠管理人員發(fā)現(xiàn)，通過排污許可證管理平臺，可以方便地查找服務(wù)區(qū)域內(nèi)已經(jīng)申領(lǐng)了許可證的企業(yè)，而從那些企業(yè)的許可證中，也能印證這些企業(yè)都排了些什么、排了多少、排放去向，方便了他們填報自己的許可證申請表。

發(fā)出第一張新版工業(yè)污水處理廠排污許可證的是寧夏回族自治區(qū)吳忠市環(huán)保局，原本并不在提前發(fā)證名單中的吳忠市第三污水處理廠迅速填好了排污許可證申請表，尤其是工業(yè)進水信息表，50家納管企業(yè)的信息清晰明確，所屬的行業(yè)、執(zhí)行的標準、排放的水量、接入管網(wǎng)的經(jīng)緯度一應(yīng)俱全。

吳忠市環(huán)保局規(guī)劃環(huán)評科科長楊瑞告訴記者，為了便于分清責任，同時也是為了防止企業(yè)排放的污染物對污水處理廠造成影響，吳忠市此前就已經(jīng)要求園區(qū)污水處理廠和企業(yè)之間直接建立協(xié)議關(guān)系，明確企業(yè)排放的水量，以及各種污染物的限值，這就為企業(yè)迅速申報許可證提供了方便。

依證監(jiān)管，效能提升、成本降低

生態(tài)環(huán)境部強調(diào)，要按照“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達標排放一個行業(yè)”的思路，通過排污許可證的核發(fā)和證后監(jiān)管查清固定污染源的家底，并真正“全覆蓋”地管起來。

關(guān)中平原地處秦嶺和北山山系之間，人口密集且大氣污染物擴散條件欠佳，這里是汾渭平原大氣污染防治攻堅戰(zhàn)的一個主戰(zhàn)場。為了打贏這場戰(zhàn)役，陜西省將排污許可作為一個“抓手”，不僅部署重點排污單位提前發(fā)證，也開拓性、創(chuàng)造性地推進了依證監(jiān)管的地方實踐。

在發(fā)證后的日常檢查中，陜西省發(fā)證部門使用的工具主要是“一張表”。“一張表”分行業(yè)進行設(shè)計，將排污許可證產(chǎn)污、治污、排污的關(guān)鍵參數(shù)進行提取，并將其用于現(xiàn)場檢查，能夠幫助現(xiàn)場檢查人員快速發(fā)現(xiàn)排污設(shè)備設(shè)施、污染治理水平等存在的與許可證內(nèi)容不符的問題。

陜西省生態(tài)環(huán)境廳總量處處長張清香向記者介紹，去年陜西省組織技術(shù)力量對已取得排污許可證的13個行業(yè)348家排污單位進行了全覆蓋檢查。檢查過程中，技術(shù)人員對照排污許可證的“一張表”，發(fā)現(xiàn)了多家企業(yè)存在瞞報、漏報、不按證排污等各類問題，歸納整理之后移交給了執(zhí)法部門，為環(huán)境執(zhí)法提供了清晰的線索和證據(jù)。

為了實現(xiàn)對排放量合規(guī)開展快速有效的證后監(jiān)管，陜西省在咸陽等地建立了試點，開始探索“審計式”證后執(zhí)法檢查，通過執(zhí)行報告的審計，發(fā)現(xiàn)問題和線索移交執(zhí)法部門，減少基層執(zhí)法人員的執(zhí)法難度，提高監(jiān)管效能，降低監(jiān)管成本。

排污許可證核發(fā)之后，保障執(zhí)行是改革成敗的關(guān)鍵。全國各地生態(tài)環(huán)境部門紛紛強化了證后監(jiān)管的工作。上海市依靠監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)察的“三監(jiān)聯(lián)動”機制，以信息化工具為手段，通過應(yīng)用移動執(zhí)法、移動監(jiān)測系統(tǒng)實現(xiàn)證后監(jiān)管系統(tǒng)的聯(lián)動，實現(xiàn)了對持證企業(yè)的閉環(huán)管理。一個簡單明了的排污口二維碼，成為“一鍵呈現(xiàn)”許可證要求的“法寶”。2018年，上海市對鋼鐵、水泥、石化等13個行業(yè)組織開展專項檢查，嚴厲打擊相關(guān)行業(yè)企業(yè)無證排污和不按證排污等行為，發(fā)現(xiàn)并上報了問題126項。

在河北省，每核發(fā)完一個行業(yè)，生態(tài)環(huán)境廳就將不予核發(fā)的企業(yè)名單移交省環(huán)境綜合執(zhí)法局進行現(xiàn)場執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在無證排污行為，立即依法查處。對于證后核查發(fā)現(xiàn)的違法問題線索，及時移交省環(huán)境綜合執(zhí)法局赴現(xiàn)場進行核實，并依法處理。通過許可證與執(zhí)法的有效銜接，實現(xiàn)了核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)的目標。

北京、海南、安徽、福建、廣東、廣西等多地核發(fā)部門和監(jiān)察執(zhí)法部門也都開始密切配合，形成合力，組織對發(fā)證質(zhì)量和執(zhí)行報告開展抽查，從“重發(fā)證”向“發(fā)管并重”轉(zhuǎn)移，積極開展排污許可證后監(jiān)管工作。

制度融合，實現(xiàn)“一證式”管理

“排污許可制的建立是歸一，不是加一。”海南省生態(tài)環(huán)境廳有關(guān)負責人說，以往的固定源管理制度存在各行其是的問題，不僅增加了行政成本，也增加了企業(yè)負擔。而排污許可制是固定污染源的基礎(chǔ)核心制度，它是一個整合各項制度的“底座”，讓法律法規(guī)對一個企業(yè)提出的所有的環(huán)保要求銜接融合到一個證上來，讓信息和數(shù)據(jù)共享都到一個高效的統(tǒng)一平臺上來。

當然，銜接和融合并不是把所有要求匯總到一起那么簡單。在發(fā)證和監(jiān)管的過程中，各種歷史遺留問題、制度之間的矛盾和法律法規(guī)的缺失地帶都開始暴露了出來。

為了徹底打通“一證式”管理，海南省發(fā)揮了海島較為靈活的特點和經(jīng)濟特區(qū)的優(yōu)勢，在2018年全力推進地方排污許可條例的立法和統(tǒng)一的信息平臺建設(shè)工作。如何確定排污許可證的核心基礎(chǔ)地位，如何保障各項制度銜接融合，是立法的重點和關(guān)鍵。參與立法的專家團隊從2018年上半年開始，就與證后監(jiān)督檢查的人員一起，多次到持證企業(yè)開展調(diào)研，一起參與證后評估，十分“接地氣”地推進立法工作。目前，經(jīng)過多次更改，海南省排污許可的地方條例已經(jīng)形成初稿。

另外，在全國排污許可證管理信息平臺的基礎(chǔ)上，海南省細化了申請表單、優(yōu)化了副本表單、整合各現(xiàn)有環(huán)境管理工作系統(tǒng)，開發(fā)適合改革需要的排污許可證管理工作平臺，并與國家平臺對接，實現(xiàn)滿足本省需要的審批、數(shù)據(jù)分析及日常管理功能，同時打通排污許可證管理工作平臺與其他環(huán)境管理系統(tǒng)的銜接與融合。

“排污許可制度真正‘立’起來的標志，就是申請、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管所有環(huán)節(jié)全部打通。”海南省生態(tài)環(huán)境廳有關(guān)負責人說，“那個時候固定污染源的管理制度將是一個有機整體，環(huán)境管理效能將得到大幅度的提高。”（記者 郭薇）