科學合理設定法律責任

□　李靜

天下大事必作于細。法治國家、法治政府建設目標宏大、任務繁重，但必須著眼著力于每一項制度設計、每一個條文擬定。法律責任作為法律運行的保障機制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)，不僅關系到法律制度設計的科學性，而且關系到法律制度實施的有效性。沒有科學合理設定法律責任的法律制度是“沒有牙齒的老虎”，法律制度這只“老虎”要“發(fā)威”，就必須高度重視法律責任的科學合理設定。

法律責任設定的“寬與嚴”

比例原則不僅可以約束行政執(zhí)法行為和行政審判行為，而且可以約束立法機關的立法行為。法律責任設定長期以來一直堅持這一原則，即法律責任應與損害危害相當，不應過高或過低。但實踐中對于損害危害的范圍通常都限定的比較窄，往往只強調直接損害危害，對于間接損害危害及可能的、潛在的損害危害，都是不能納入的，同時對損害危害的具體認定也比較嚴格。這就導致實際上法律責任設定和執(zhí)行兩個方面都是偏輕，很多情況下不足以懲戒和遏制違法行為。諾貝爾經濟學獎得主奧斯特羅姆對公共資源管理有深入研究和深刻洞察，她認為對于公共資源管理的最突出問題是，對于違反管理規(guī)定的懲罰力度遠遠不夠，這對我們國家社會管理實踐很有啟示。

損害危害在很多情況下除了受害對象的權益受損，還會帶來其他損害危害，但由于沒有人主張，也就無人過問和懲罰。所以，實踐中常出現法律責任遠低于違法所獲得利益的情形。不枉不縱是法治追求的目標，但中國古語講矯枉必須過正。矯枉過正在許多情況下是有道理的。所謂過正是指就所掌握的信息來判斷，但由于還有許多無法預計和準確估量的問題，因此，對于這些無法掌握的信息，需要有個超額的量來彌補，才能實現實踐中的平衡。

懲罰性賠償受到很多人批評，認為這增加了市場主體的負擔，不利于鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。但這種看法也不全面，因為當前我國懲罰性賠償適用的領域還比較小，同時在有些情況下損失難以全部估量，實際認定起來也耗時耗力，懲罰性賠償可以一攬子解決這些問題。筆者認為，對一種行為難以判斷是否應當承擔法律責任時，原則上不應設定；對一種行為已經認定應當承擔法律責任時，原則上應當重責。法律責任設定一定要戳到違法者的痛點，探索有效的法律責任方式，比如不良記錄、上黑名單等，否則，懲罰等于或者小于違法所得，容易誘發(fā)更多的違法，而不是遏制違法。

法律的制定和實施都是有成本的，法律責任設定不能松，否則就可能會使違法者占用了執(zhí)法和司法資源而不用付出額外代價，這對守法者是不公平的。強調法律責任設定要嚴并不是要搞嚴刑峻法，而是在考慮可行性和正當性的前提下，強化法律的權威性和對社會的控制力。當然，這也并不否認在一些情況下，應當有從輕、減輕乃至免除懲罰的機制，以應對各種各樣的復雜情形，使得法律責任設定更有針對性、可操作性。

許多情況下，法律責任在設定上常規(guī)定一個幅度，比如處違法所得兩倍以上五倍以下罰款。這樣規(guī)定主要是出于應對多種實際情況的考慮，而不是為了對違法行為可以從嚴處罰。目前，為了規(guī)范行政裁量權的行使，細化、量化法律責任規(guī)定已經成為大勢所趨。因此，對違法行為從嚴制裁，就要明確法律責任的設定，盡可能具體規(guī)定相應的責任形式、數額、期限等，清晰地向社會傳遞對違法行為嚴格追責、嚴厲追責的信息，不能模糊處理，更不能以罰代刑。

法律責任設定的“定與變”

法律責任設定后，隨著經濟社會發(fā)展會產生兩方面的問題。一是法律責任的方式、數額等不能適應形勢發(fā)展需要，除了修改法律之外，是否還有其他調整機制，比如使罰款隨CPI變動。二是法律責任設定在立法上是有限制的，比如行政處罰法對法律、法規(guī)、規(guī)章可以設定哪些行政處罰有明確規(guī)定，面對新的問題如何及時設定相應的法律責任。

例如，吊銷執(zhí)照是一種比較重的行政處罰，因為這使得企業(yè)無法從事生產經營活動，而重新設立新的企業(yè)成本又比較高。現在工商登記制度改革，許多許可條件取消了，企業(yè)登記注冊便利化，新設立企業(yè)成本大大降低，可以預見吊銷執(zhí)照對企業(yè)的處罰力度實際上是降低了。對于其他制度調整所引起的法律責任效果變化，應當在修訂相關制度時，對法律責任制度也進行考慮，保持不同制度之間的銜接配合。實際上這需要完善法律修訂機制，要對修訂工作進行系統(tǒng)評估和統(tǒng)籌安排。

還有一些固定數額的罰款是多年前設定的，隨著企業(yè)和個人營利能力和收入水平的提高，其處罰力度也比立法時降低了。有人提出對罰款可以根據CPI等因素設置參數式自動調整機制，如美國1990年制定了《聯邦民事罰款通貨膨脹調整法》。但實際上這會產生很多問題：不同行業(yè)發(fā)展速度不同，罰款數額統(tǒng)一調整缺乏針對性。罰款數額調整過于頻繁，會影響法律的穩(wěn)定性、嚴肅性，也不利于基層執(zhí)法人員熟練掌握罰款裁量標準。因此，根據實際需要，通過修訂法律對相關法律責任進行調整，是比較合理的選擇。

法律責任必須依法追究，沒有法律規(guī)定，就不承擔責任。民事、行政、刑事法律責任對當事人的懲罰力度是逐步提升的。民事法律責任在相關法律中通常有一般性條款，基本上能夠兜住各方面新情況，只是在沒有直接具體規(guī)定時，需要法院創(chuàng)造性地解決問題。刑事法律實行罪刑法定原則，“法無規(guī)定不為罪，法無規(guī)定不處罰”，即使出現了新情況，只要沒有明確法律依據，就不能追究刑事責任。

對于出現的新情況，如果沒有法律依據，也無法追究行政法律責任。對行政權力運行進行規(guī)范，實現政府法無授權不可為、法定職責必須為，才能有效防止行政權力濫用，保護公民、法人和其他組織合法權益。但是，如果出現損害合法權益或公共利益的新情況，或者新業(yè)態(tài)的發(fā)展可能會出現損害合法權益或公共利益的現實風險，政府應當及時應對和處置。

此時，如果直接立法設定法律責任，一方面存在著修法周期長、沒有合適的法律文本可加入等立法問題，另一方面存在著實踐經驗還不很成熟，倉促立法可能影響改革發(fā)展等現實問題。對此，可以考慮先規(guī)定一些可以由政策文件來規(guī)定的行政管理措施，通過宏觀調控、市場監(jiān)管、社會治理等手段，進行一定的規(guī)范約束，避免成為無序狀態(tài)，然后在實踐經驗逐漸成熟時，啟動制定或修訂法律的程序，明確相應的法律責任。